نقش برنامه توسعه ملل متحد در پایداری محیط زیست سالم در قوانین برنامه‌های توسعه‌ای ایران

نوع مقاله: پژوهشی

10.22126/ipes.2016.189

چکیده

برنامه توسعه ملل متحد به‌عنوان شبکه جهانی توسعه سازمان ملل، با ارائه الگوها، تکنولوژی و برنامه‌های آموزشی، توانمندی کشورها را در راستای دستیابی به اهداف توسعه هزاره، بهبود برنامه‌های اقتصادی، مدیریت بلایای طبیعی و حفظ محیط زیست تقویت می‌کند. این پژوهش با مطالعه موردی فعالیت‌های برنامه توسعه ملل متحد در ایران، نقش این نهاد بین‌المللی را درخصوص ارائه الگوها و برنامه‌های توسعه ناحیه‌مدار، در چارچوب حوزه‌های فعالیت آن در حفظ محیط زیست مورد بررسی قرار داده و نشان می‌دهد الگوهای ارائه شده توسط برنامه توسعه ملل متحد در راستای افزایش ظرفیت‌ها و کمک به حفظ محیط زیست سالم به‌کار رفته و در برخی موارد این ایده‌ها جذب قوانین توسعه ملی شده است و هم‌راستا با این قوانین از برنامه‌های توسعه کشوری نیز حمایت می‌کند. شایان ذکر است مشکلاتی عملی و نظری برای اجرای قوانین برنامه‌های توسعه وجود دارد و از چالش‌های پیش روی اقدامات برنامه توسعه ملل متحد محسوب می‌شود که بر روند و نتایج فعالیت‌های این برنامه تأثیر‌گذار است؛ پژوهش حاضر به بحث و بررسی این موارد می‌پردازد.

کلیدواژه‌ها


چالش‌های امنیتی از جمله کمبود منابع، فقر، بیماری‌ها، تخریب و آلودگی محیط زیست، ... هریک به نوعی تهدید‌ی برای حق توسعه و امنیت انسانی، ملی و بین‌المللی است (زنگنه، 1391). با توجه به اینکه کشورهای فقیر و توسعه‌نیافته، تحت تأثیرسوء‌تخریب محیط زیست هستند، همچنین کمبود و عدم دسترسی این کشورها به مراکز و خدمات پاکسازی، برنامه توسعه ملل متحد را بر آن داشت به دنبال راهکارهای زیست‌محیطی باشد تا توانایی این کشورها را برای گسترش و توسعه حفاظت از محیط زیست افزایش دهند. استراتژی محیط زیستی این سازمان بر جمع‌آوری و نظارت مؤثر آب، دستیابی به خدمات انرژی پایدار، مدیریت کنترل انتشار آلاینده‌های مضر و مواد تخریب‌کننده لایه ازن تمرکز دارد (حاج‌احمدی، 1391).

       یکی از تجربیات کلیدی برنامه توسعه ملل متحد در ایران به ترکیب عملکرد در سه سطح نیاز دارد؛ البته این مهم در گرو موفقیت تحولاتی است که باید در سطوح روستایی، استانی و ملی انجام پذیرد. از‌این‌رو فعالیت‌های برنامه توسعه ملل متحد در ایران اخیراً برمبنای رویکرد منطقه‌ای اتخاذ شده‌اند. در این رویکرد مشاهده می‌شود در حوزه‌های تحقیقاتی طرح‌ها، طرح‌ریزی‌ها برمبنای مشارکت همگانی و بهبود شرایط با توجه به کاهش فقر در سطح محلی انجام گرفته است. این رویکرد، ظرفیت‌سازی و حفاظت از محیط زیست در سطح استانی با هدف بهبود هماهنگی میان بخش‌های مرتبط،‌ همتاسازی و پایداری را شامل می‌شود (سند پروژه حفاظت از تنوع زیستی در سیمای حفاظتی زاگرس مرکزی، 1391).

       وظیفه برنامه توسعه ملل متحد اعطای کمک‌های فنی چندجانبه و کمک به اجرای طرح‌های عمرانی در کشورهای در حال توسعه است (موسی‌زاده، 1379). برنامه توسعه ملل متحد برای برطرف کردن چالش‌های مربوط به محیط زیست
و اجرای تعهدات آن در مورد کنوانسیون‌های بین‌المللی مربوط به محیط زیست درزمینه مبارزه با بیابان‌زایی، حمایت از تنوع زیستی، کاهش تولید گازهای گلخانه‌ای، مدیریت آلاینده‌های ارگانیک پایدار، حصول اطمینان از مدیریت
پایدار منابع آب و خاک به ایران یاری می‌رساند (سازمان ملل متحد در ایران، 1389: 14).

       برنامه توسعه ملل متحد تلاش‌های جهانی و ملی را برای رسیدن به هدف‌های توسعه هزاره هماهنگ می‌کند و بر ظرفیت‌سازی و توانمندی کشورها در جهت دستیابی به اهداف توسعه هزاره، تقویت حکومت دمکراتیک، بهبود برنامه‌های اقتصادی، مدیریت بلایای طبیعی، آموزش راه‌های پیشگیری از بیماری‌ها، حفظ محیط زیست، انرژی و مقابله با بحران‌ها و بازسازی و اصلاح تمرکز دارد. برنامه توسعه ملل متحد با ارائه راهکارهای بومی برای مقابله با چالش‌های جهانی و ملی به دور از ملاحظات و پیش شرط‌های کشورهای ارائه‌دهنده کمک‌های توسعه‌ای می‌تواند نقش مهمی در حفظ و پایداری محیط زیست داشته باشد (شایگان، 1388: 1). بنابراین در اجرای حق بر محیط زیست سالم و مشارکت نهادهای بین‌المللی می‌تواند نقش مهم و مفیدی داشته باشد. این مقاله با مباحثی اجمالی درباره نقش کارگزاری‌ها و نهادهای تخصصی سازمان ملل متحد، نقش برنامه توسعه ملل متحد را به‌عنوان مهم‌ترین نهاد توسعه‌ای سازمان ملل متحد درزمینه رفع موانع اجرایی حق بر محیط زیست سالم مورد بحث و بررسی قرار می‌دهد.

 

1  نقش سازمان ملل در کمک به پایداری محیط زیست

به اعتقاد لیبرال‌های نهادگرا نهادهای فراملی می‌توانند باعث همکاری بهتر
و بیشتر شوند (جکسون و سورنسون، 1385: 154). یکی از محورهای اصلی نظریه‌های لیبرال تأکید بر نقش نهادهای بین‌المللی برای رسیدن به تحولات معنادار در سطح بین‌المللی است (مشیرزاده، 1384: 28). لیبرال‌ها استدلال می‌کنند سازمان‌های بین‌المللی می‌توانند نقش مثبت و سازنده‌ای را در
پیشبرد ثبات بین‌المللی و رفاه جهانی ایفا کنند. کارکردگرایی[1] و نهادگرایی[2] دو تبیین لیبرالی غالب راجع به سازمان‌های بین‌المللی است (پیس و کلی، 1384: 114 و 126).

       نهادگرایان سازمان‌های بین‌المللی دولتی را جانشین دولت ـ ملت تلقی نمی‌کنند. سازمان‌های بین‌المللی دولتی، به دولت‌ها را در رسیدن به پیامدهای سودمند متقابل در روابط بین‌الملل یاری می رسانند. سازمان‌های بین‌المللی منافع مشترک و توسعه ارزش‌های مشترک را تقویت کمک می‌کنند (همان: 129). دولت‌ها، تنها بازیگران روابط بین‌الملل نیستند، شرکت‌های چندملیتی، سازمان‌ها و حکومت‌های بین‌المللی بازیگران جدیدی هستند که در کنار دولت‌ها به نقش آفرینی می‌پردازند. مسائل نظامی، امنیتی و استراتژیک تنها مسائل اساسی جهان محسوب نمی شوند، بلکه مسائل اقتصادی، زیست‌محیطی، اجتماعی و فرهنگی اهمیت بیشتری یافته‌اند. این دگرگونی حرکت از سیاست‌های حاد[3] به سیاست‌های ملایم[4] خوانده می‌شود. در عرصه جهانی تعارض و مخاصمه به همکاری‌های فراملی تغییر کرده است (سلیمی، 1384: 64ـ63).

       سازمان‌های بین‌المللی تلاش‌های مشترک را بسیج می‌کنند تا مسائلی که در دولت‌های خاص با مشکل مواجه‌اند را بررسی کنند. آنها در تقویت و تشویق همکارهای بین‌المللی از رهگذر هماهنگی‌سازی سیاست‌های دولت‌های عضو و اقدام جمعی نقش بسزایی ایفا می‌کنند که سازمان ملل متحد نمونه بارز آن است (پارک، 1380: 229). شاید بتوان گفت نقش سازمان‌های بین‌المللی در شناسایی، جلب توجه و هماهنگ‌سازی اقدامات برای مواجهه با مسائلی که ماهیت جهانی و بین‌المللی دارند، از دیگر فعالیت‌های آنها مشهودتر است (آقایی، 1375: 520). سازمان ملل متحد، کنفرانس محیط زیست انسانی[5] را نخستین بار در استکهلم در سال 1972 برگزار کرد. نشست بزرگ ریو، در سال 1992، به‌منظور برگزاری کنفرانس سازمان ملل در مورد محیط زیست و توسعه[6] نخستین نشست در تاریخ دنیاست (جکسون و سورنسون، 1385: 324).

       مجمع عمومی سازمان ملل متحد در ادامه تلاش‌های خود به‌منظور ارتقا حقوق بشر در 22 دسامبر 1995 قطعنامه‌ای[7] را با عنوان حق بر توسعه تصویب کرد. در این قطعنامه ضمن اشاره به تلاش‌های پیشین سازمان ملل به‌منظور ارتقا حقوق بشر و حق بر توسعه همچون اعلامیه ریو، اعلامیه و برنامه عمل وین، اعلامیه کپنهاگ و اعلامیه و خط مشی عمل کنفرانس زنان پکن، وظایف دبیرکل سازمان ملل متحد، کمیسیون حقوق بشر و کمیساریای عالی حقوق بشر را در ارتباط با حق بر توسعه تعیین می‌کند. این قطعنامه در مقایسه با قطعنامه‌های سابق از دو ویژگی برخوردار است، ازیک طرف در قطعنامه مزبور به‌طور روشن و شفاف ارتباط حق بر توسعه به‌عنوان جزء جدانشدنی شبکه به‌ هم تنیده مجموعه حقوق بشر تلقی شده و ازطرف دیگر در جهت اجرایی کردن اهداف توسعه، مسئولیت دبیرکل، کمیسیون و کمیساریای حقوق بشر تعیین شده است. در قطعنامه 184/50[8] محورها و خطوط کلی که دبیرکل سازمان ملل در گزارشی به تاریخ 6 ژوئن 1994 با عنوان «دستور کار برای توسعه»[9] به مجمع عمومی ارائه کرد، مشخص شده است. در این گزارش دبیرکل پیشنهاد کرد ابعاد مختلف توسعه در چارچوبی عینی بررسی و ارزیابی شود. دبیرکل به سازوکارهای اجرایی حق بر توسعه توجه ویژه مبذول داشت و هماهنگی بیشتر ارگان‌های سازمان ملل و فعالیت بیشتر آنها را توصیه کرد و نهادهای تخصصی چون برنامه توسعه ملل متحد را دارای نقش مؤثری دانست. به توصیه کنفرانس جهانی حقوق بشر، کمیسر عالی سازمان ملل برای حقوق بشر مأموریت خاصی را به‌منظور ترویج حق بر توسعه و هماهنگی حمایت‌های ارکان ذی‌ربط سازمان ملل متحد عهده‌دار شد (مولایی، 1381: 59ـ58).

       تشکیل نیروی عالی رتبه به‌منظور اجرای حق بر توسعه نیز از جمله تلاش‌های سازمان ملل متحد برای تحقق حق بر توسعه است (Marks, 2011: 2). سازمان ملل متحد با فقر برخورد کرده تا حق بر توسعه را تحقق بخشد. نمونه آن راه‌اندازی کارگروه عالی رتبه درخصوص اجرای حق بر توسعه، به وسیله کمیسیون پیشین حقوق بشر بوده است. کمیسیون در شصتمین اجلاس خود در سال 2004 یک نهاد فرعی را برای گروه کاری دائمی بین دولتی حق بر توسعه ایجاد کرد (Salomon, 2005: 409). این نهاد متشکل از کارشناسان حقوق بشر به‌عنوان نهادی مشورتی به‌منظور گروه کاری و برای به اجرا درآوردن اعلامیه حق بر توسعه تشکیل شد. این کارگروه با گردهمایی کارشناسان حقوق‌ بشر و نمایندگان مؤسسات بین‌المللی توسعه و تجارت رابطه حقوق بشر و توسعه اقتصادی و پیامدهای حاکمیت اقتصاد جهانی را مورد بررسی قرار می‌دهد (CHR, RES 2004/7, The Right to Development 60th Session, UN. Doc.E/ CN.4/ 2004/ L17, Para. 2). گروه‌های کاری درخصوص حق توسعه در ابتدا توسط کمیسیون‌ حقوق بشر سازمان ملل برای نظارت بر حق توسعه و همچنین ارتقا مفاهیم و ایجاد هنجارهای توسعه‌ای راه‌اندازی شد. کمیسیون حقوق بشر سه گروه کاری را تأسیس کرد، دو گروه اول و دوم در‌سال‌های 1993 و 1996 به‌صورت مقطعی تشکیل شدند، اما گروه کاری سوم به موجب قطعنامه 72/1998 کمیسیون حقوق بشر به‌صورت دائمی تشکیل شد (فیروزمندی، 1391: 116).

       در جلسه چهاردهم گروه کاری در سال 2013 نظرها و دیدگاه‌های دولت‌ها مطرح شد. در این جلسه بر ارتقا قابلیت‌های فردی، توسعه انسانی، بهبود شرایط اجتماعی، اقتصادی از طریق اجرای کامل حقوق مربوط به امور بهداشت، غذا، آموزش و پرورش، مسکن، آب آشامیدنی سالم و همچنین حقوق مدنی، سیاسی براساس اصل سهم عادلانه و دسترسی به منابع تأکید شد. در این جلسه درباره پیاده‌سازی برنامه‌های توسعه مناسب از طریق توسعه حکومت‌های مؤثر نظارتی در مناطق مختلف برای تحقق کامل حق بر توسعه، تعهدات بین‌المللی به‌منظور ارائه پشتیبانی، حصول اطمینان از دسترسی به منابع مالی برای پیشبرد توسعه، ایجاد یک سیستم نظارت در سطح ملی و بین‌المللی، فقرزدایی از طریق اصلاحات مباحثی مطرح شد (A/HRC/WG.2/14/CRP.2, 2013). در میان مؤسسات و نهادها از نهادهای مرتبط با توسعه نظام ملل متحد برای حضور در جلسات گروه کاری حق بر توسعه برای ارائه اقدامات خود درزمینه رعایت حقوق بشر و وارد کردن آن در سیاست‌ها و برنامه‌هایشان دعوت به‌عمل می‌آید (Piron, 2002: 19).

       در این میان سازمان‌های بین‌المللی غیرحقوق بشری نیز می‌تواند در بسط و ترویج حقوق بشر نقش مهمی داشته باشند. مثل سازمان بین‌المللی کار، سازمان تجارت جهانی، سازمان یونسکو به‌عنوان مؤسسه تخصصی سازمان ملل متحد، با اتکاء به سند مؤسس خود، شناسایی صریح غنای کثرت‌گرایی فرهنگی و تئوریزه کردن آن به‌مثابه بخشی از میراث مشترک بشریت می‌تواند راه را برای احترام و تضمین جهان‌شمولی حقوق‌ بشر در عمل باز نماید (پیترزمن آلریچ، 1390).

       نظام ملل متحد مجموعه‌ای از فعالیت‌ها درزمینه افزایش آگاهی درباره هدف‌های توسعه هزاره در داخل کشورها برمبنای استراتژی‌ها و نیازهای ملی این کشورها را به اجرا درآورد. هدف اصلی این فعالیت‌ها در کشورهای توسعه یافته، بسیج افکار عمومی به‌عنوان وسیله‌ای برای افزایش کمک به توسعه و تجارت، بخشش بدهی‌ها، حمایت درزمینه فن‌آوری و سایر پشتیبانی‌های لازم برای دستیابی به هدف‌های توسعه ‌هزاره خواهد بود. هدف کشورهای در حال توسعه، ایجاد ائتلاف‌ها برای اقدام و کمک به دولت‌ها برای تعیین اولویت‌ها در بودجه‌های خود و استفاده مؤثر از منابع است (سازمان ملل متحد، 1381: 2).

       مجمع عمومی سازمان ملل دهه 60 میلادی را دهه توسعه اعلام کرد. دهه اول شاهد ایجاد ساختارهای نهادی بیشتری برای توسعه در سطح سازمان ملل بود، از جمله برنامه توسعه ملل متحد، یونیدو، کنفرانس تجارت و توسعه ملل متحد و برنامه جهانی غذا. سازمان توسعه صنعتی ملل متحد (یونیدو)[10] با همکاری 172 کشور عضو، مسئول ترویج توسعه صنعتی در جهان در حال توسعه است و تلاش‌های خود را بر محور فقرزدایی از طریق تقویت رشد بهره وری متمرکز کرده است. این سازمان به کشورهای در حال توسعه و اقتصادهای در حال گذار در جدال برای جلوگیری از به حاشیه رانده شدن در دنیای رو به جهانی شدن امروز کمک می‌کند. این سازمان به بسیج دانش، مهارت‌ها، اطلاعات و فن‌آوری برای پیشبرد اشتغال مولد، اقتصاد رقابتی و محیط زیست سالم مبادرت می‌ورزد (سازمان ملل متحد در ایران، 1389: 20 و 28). از مهم‌ترین برنامه‌های ملل متحد در امر توسعه برنامه توسعه ملل متحد است که هماهنگی طرح‌ها با صندوق حمایت از کودکان ملل متحد یونیسف، برنامه جهانی غذا، سازمان بهداشت جهانی و اکثر سازمان‌های غیر دولتی را برعهده ‌دارد (پیس و کلی، 1384: 33).

 

2  حق بر محیط زیست سالم

استفاده و برخورداری از محیط زیست سالم، امروزه از حقوقی است که در قالب نسل سوم حقوق بشر تجلی یافته است. نسل سوم حقوق بشر به مجموعه حق‌هایی اطلاق می‌شود که مستقیم یا غیرمستقیم بر همه انسان‌ها و حتی نسل‌های آینده اثر می‌گذارد. تحقق آنها سود همگان و نقض آنها زیان همگان را به دنبال خواهد داشت. نگاهی مختصر به تحولات و وقایع جوامع بشری نشان می‌دهد مباحث زیست‌محیطی از مؤلفه‌هایی هستند که بسیاری از تهدیدات مطرح علیه جوامع بشری از آنها نشئت می‌گیرند و این تهدیدها، هرچند به‌ظاهر بعد غیرامنیتی دارد و فقط تهدیدهایی طبیعی جلوه می‌کنند، اما در عمل تهدیدهایی هستند که امنیت جامعه و در نتیجه امنیت ملی کشورهای محل وقوع را تحت تأثیر قرار می‌دهند (لطفی و همکاران، 1390: 122). با پایان دهه 1980 اکولوژیست‌ها، اقتصاددانان و حتی برخی از دولت مردان از خطر تهدیدهای روزافزون زوال محیط زیست، نابودی منابع طبیعی، پیامدهای منفی فعالیت‌های عمده بشر روی اکوسیستم‌های سیاره آگاهی می‌یابند. درحقیقت امکان دارد حوادث زیست‌محیطی مبنای تهدیدهای واقعی امنیت بین‌المللی در دهه آینده ‌باشد (کیس، سند و وینفراید، 1379: 109ـ108). دولت‌ها با امضای اسناد حقوق بشر، مسئولیت رعایت، صیانت و تحقق این حقوق را پذیرفته‌اند (مصفا، مخدوم و الماسی، 1390: 317). ارتباط تنگاتنگ محیط ‌زیست و توسعه، مفهوم توسعه ‌پایدار را به‌وجود آورد کنفرانس 1972 استکهلم شاخص‌ترین و مهم‌ترین فعالیت سازمان ملل متحد درزمینه محیط زیست انسانی بود.

       یکی از دستاوردهای این کنفرانس آشکار کردن ارتباط حفاظت از محیط زیست با مفهوم توسعه بود (عسکری و ساعد وکیل، 1383: 106). اعلامیه استکهلم نخستین سند بین‌المللی است که به‌صراحت ارتباط میان حق فردی انسان و کیفیت محیط زیست را شناسایی می‌کند. کمیسیون جهانی محیط زیست و توسعه[11] در گزارش مشهور خود با عنوان «آینده مشترک ما» به حقوق بشر در قالب توسعه پایدار توجه کرده است. بنا به‌نظر گروه کارشناسان محیط زیست، کمیسیون توسعه ومحیط زیست فهرستی از اصول حقوقی از جمله حق برمحیط زیست به‌مثابه حق بنیادین بشر را مورد شناسایی قرار داده است. در ماده (1) گزارش گروه کارشناسان در مورد حق بنیادین بشر آمده است: «هر انسانی حق بنیادین به محیط زیست مناسب برای سلامتی و سعادت خود را دارد». در سال 1989 حق بر زندگی باکرامت در محیط زیستی بادوام به‌صراحت در اعلامیه لاهه آمد. در سال 1999، اعلامیه بیشکک صریح اعلام می‌دارد: «هر کسی به‌صورت فردی یا دسته‌جمعی حق بهره‌مندی از محیط زیست سالم و متوازن را دارد». اعلامیه جهانی حقوق بشر، میثاق حقوق مدنی و سیاسی و میثاق حقوق اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی به‌صورت تلویحی و ضمنی حق بر محیط زیست سالم را مورد تأیید قرار می‌دهند. در سطح منطقه‌ای منشور آفریقایی حقوق بشر و مردم، اولین سند مصوب بین‌المللی است که در آن به‌صراحت در ماده (24) خود حق بر محیط زیست سالم را مورد تأکید قرار داده است. پروتکل سان سالوادور[12] که ظهور حقوق بشر و آزادی‌های جدیدی چون حق بر کار، حق بر سلامتی، حق بر غذا را مورد تأیید قرار داد؛ حق بر محیط زیست سالم را به‌عنوان جنبه‌ویژه‌ای از حق بر زندگی در ماده (11) معرفی کرده است (مولایی، 1385: 279ـ278).

       در کنفرانس جهانی توسعه اجتماعی، وابستگی دوطرفه میان توسعه اقتصادی، توسعه اجتماعی و حمایت از محیط زیست مورد تأکید قرار گرفت. به همان ترتیب کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل اصل اول اعلامیه ریو را مبنی‌بر «تقویت دنیایی با محیط زیست سالم به حمایت از حقوق بشر کمک کرده» مورد تأیید قرار داد و همچنین کمیسیون حقوق بشر خسارات زیست‌محیطی دارای آثار منفی بر بهره‌مندی از زندگی، سلامتی و استانداردهای رضایت بخش زندگی را ارزیابی کرد. گروه کارشناسی در معرفی اصول حقوق بین‌الملل ناظر به توسعه پایدار مقرر می‌کند «حق بر محیط زیست سالم تأکیدی‌ بر هم‌گرایی محیط زیست و توسعه می‌باشد». توسعه زمانی پایدار است که تحقق و پیشرفت آن حق بر محیط زیست را تقویت کند. اعلامیه وین حق بر محیط زیست و حق بر توسعه را مرتبط باهم معرفی می‌کند (همان: 280).

       طرح مفهوم امنیت زیست‌محیطی در قالب امنیت انسانی و ملی در میان کنشگران و بازیگران سیاسی، ناظر بر اهمیت جهانی محیط زیست در مناسبات قدرت، توسعه و امنیت واحدهای سیاسی است. یکی از مؤلفه‌های امنیت انسانی، امنیت زیست‌محیطی است. امنیت زیست‌محیطی به‌عنوان برایند مطالعات امنیت انسانی و تهدیدات زیست‌محیطی ناظر بر حفاظت افراد در برابر تهدیدها و نابسامانی‌های کوتاه یا یا بلندمدت با خاستگاه طبیعی یا انسانی ‌است که به فروسایی محیط زیست می‌انجامد (کاویانی راد، 1390: 99ـ91). هدف از کمک به پایداری محیط زیست، قرار دادن اصول توسعه پایدار در سیاست‌ها و برنامه‌های کشورها و جلوگیری از تخریب محیط زیست است. کاهش نسبت مردم محروم از آب آشامیدنی تا سال 2015 و بهبود چشمگیر شرایط زندگی دست‌کم 100 میلیون زاغه‌نشین تا سال 2020 از دیگر هدف‌ها در چارچوب این آرمان به‌شمار می‌آید. در کشورهای در حال توسعه، روند تخریب محیط زیست بسیار شتاب گرفته‌است (بیژنی، 1388: 178). در مواجهه با این تهدیدها، نهادهای بین‌المللی می‌توانند از طریق انتقال تجارب موفق سایرکشورها و ایجاد سازوکارهای لازم برای گسترش همکاری‌ها درزمینه حفاظت از محیط زیست در سطوح منطقه‌ای و بین‌المللی، نقش مؤثری داشته باشند (معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور، 1386: 19).

       اعلامیه استکهلم در اصل یکم خود بیان می‌کند: «انسان دارای حق بنیادینی بر آزادی، برابری و شرایط مناسب زندگی در محیط زیستی است که امکان حیات شرافتمندانه و همراه با رفاه او را تأمین نماید و هم او دارای تکلیف و مسئولیت جدی در حفاظت و همسازی محیط زیست برای نسل‌های حال و آینده می‌باشد» (Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, 1972). کمیسیون توسعه پایدار در 1992 به دنبال کنفرانس ملل متحد درزمینه محیط زیست و توسعه ایجاد شد. مهم‌ترین چالشی که امروزه محیط زیست با آن روبه روست، پدیده روبه رشد توسعه اقتصادی و اجتماعی جوامع است. توسعه به معنای بهبود و ارتقای شرایط اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی است. مسئله این است که توسعه خواه‌ناخواه بر محیط زیست اثر می‌گذارد و بیشتر آثار در راستای تخریب و آلودگی آن بوده است. ازاین‌رو تزاحمی میان دو حق، یعنی حق بر توسعه و حق بر محیط زیست سالم به‌وجود می‌آید؛ به همین دلیل در حوزه حقوق بشر تلاش‌های بسیاری برای رفع این تزاحم صورت گرفته است. در مباحث حقوق بشری هرجا سخنی از توسعه به‌مثابه یک حق می‌شود، منظور توسعه پایدار است. در توسعه پایدار، انسان محور اصلی توسعه است. در این نوع توسعه، رفاه بشر از راه تلفیق توسعه اجتماعی، اقتصادی و حفاظت و حمایت از محیط زیست تضمین می‌شود. به تعبیر بهتر، توسعه در معنای پایدار آن هنگامی تحقق می‌یابد که سلامت و امنیت محیط زیست در تمامی ابعاد و جنبه‌های آن تأمین و تضمین شود. حق بر توسعه پایدار و حق بر محیط زیست سالم کاملاً به‌هم وابسته‌اند و ارتباطی ناگسستنی دارند. دراین‌باره اسناد بسیاری در سطح بین‌المللی به تصویب رسیده که ابعاد زیست‌محیطی و توسعه را مورد تأکید قرار می‌دهند، اعلامیه ریودوژانیرو در اصل سوم خود تأکید می‌کند حق بر توسعه باید به گونه‌ای تحقق یابد که به‌طور منصفانه نیازهای توسعه‌ای و زیست‌محیطی نسل‌های حال و آینده را برآورده سازد (Yoke Ling, 2012: 29).

       اعلامیه ارتباط نزدیک بین انسان و طبیعت را بیان می‌کند و انسان را در کانون حمایت قرار می‌دهد. اصل اول این اعلامیه می‌گوید: انسان‌ها موضوع اصلی هرگونه توسعه هستند، برخورداری از سلامت و توانایی‌های جسمی و روحی جزء حقوق انسان‌ها در انطباق با طبیعت است (کیس، سند و وینفراید، 1379: 37). فصل 8 اعلامیه با تأکید بر ارتباط توسعه و محیط زیست به سیاستگذاری و برنامه‌ریزی و مدیریت مشترک محیط زیست و توسعه می‌پردازد. به‌طورکلی کنفرانس ریو با قاطعیت و شفافیت بیشتری از ارتباط توسعه و محیط زیست و اینکه محیط زیست یکی از مبانی اصلی توسعه را تشکیل می‌دهد، دفاع می‌کند و حامی مسئولیت انفرادی و دسته‌جمعی دولتی در حفظ و حمایت از محیط زیست است.

 

3  برنامه توسعه ملل متحد

برنامه توسعه ملل متحد شکبه اصلی توسعه جهانی ملل متحد، بر حمایت از پیوستگی ملاحظات زیست‌محیطی در برنامه ملی توسعه تمرکز دارد (ببران، 1385: 162). گزارش دبیر کل سازمان ملل با عنوان دستور کار برای توسعه درخصوص سازوکارهای اجرایی حق بر توسعه، نقش برجسته‌ای برای نهادهای تخصصی از جمله برنامه توسعه ملل متحد قائل شد. مجمع عمومی از زمان تصویب اعلامیه حق بر توسعه 1986 حرکت مشخصی را سامان‌دهی و هدایت کرده که بر دو محور جهان‌شمول بودن حقوق بشر و به هم پیوستگی ابعاد مختلف حقوق بشر استوار است و حق بر توسعه در مرکز این حرکت قرار دارد. اوج شکوفایی این حرکت در دستور کار برای توسعه مصوب ژوئن 1997 خودنمایی می‌کند.

       در این سند عوامل و عناصر تأثیرگذار بر مسئله توسعه مانند رشد اقتصادی، اشتغال، دانش و فن‌آوری، نقش زمان در فرایند توسعه در عوامل دیگر مورد توجه قرار گرفته و برای ارائه یک برنامه منسجم و قابل اجرا، تجارب قبلی همچون کنفرانس ریو، حقوق بشر وین، کنفرانس جهانی پکن، مدنظر قرار گرفته است. دستور کار توسعه پیامدهای منفی ناشی از جهانی شدن همچون نابودی محیط زیست، فقر فزاینده، روند رو به رشد جمعیت، تروریسم و مواد مخدر را مانع جدی سر راه توسعه قلمداد کرده و راهکارهای مناسبی برای مقابله با این پدیده‌ها ارائه می‌دهد: «برنامه توسعه ملل متحد در واکنش به تلاش‌های اصلاحی دبیر کل سازمان ملل متحد جهت ادغام حقوق بشر در همه ابعاد فعالیت‌های سازمان ملل متحد، سندی در سال 1998 درباره خط مشی خود، تحت عنوان ادغام حقوق بشر با توسعه انسانی پایدار صادر کرد که حاوی رویکرد آن برنامه بر پایه حقوق بشر جهت توسعه بود. این سند تحقق حق بر توسعه را نقطه شروع کار اعلام می‌نماید. سند مزبور همچنین اثرات حقوق بشر بر توسعه انسانی پایدار و کارایی حمایت برنامه توسعه ملل متحد از حقوق بشر را متذکر شده و به راه‌های اجرای این موارد اشاره می‌نماید که شامل فعالیت تنگاتنگ با دفتر کمیسر عالی سازمان ملل برای حقوق بشر است» (مولایی، 1381: 60ـ59). این برنامه با قرار دادن مردم در مرکز فعالیت‌های توسعه، به‌منظور ایجاد محیطی مناسب برای توانمند کردن انسان‌ها در دستیابی به یک زندگی امن تلاش می‌کند (Uited Nations Development Programme, 1998). از اواخر دهه 1990، به‌ویژه در پرتو ظهور مفهوم توسعه انسانی و کار مستمر برنامه توسعه ملل متحد در این زمینه، حق بر توسعه اهمیت خاصی یافته و به‌نحوی گسترده‌تر مورد شناسایی قرار گرفته است (شایگان، 1388).

       برنامه توسعه ملل متحد، شبکه جهانی سازمان ملل متحد برای توسعه است که از تغییر حمایت می‌کند و کشورها را با دانش، تجربه و منابع به‌منظور کمک به مردم برای ایجاد زندگی بهتر پیوند می‌دهد (سازمان ملل متحد در ایران، 1389: 14). سازمان ملل متحد و سازمان‌های عضو خانواده آن نقش تعیین‌کننده‌ای در تأمین همکاری‌های فنی برای تشویق و پیشبرد توسعه داشته‌اند. بخشی از هزینه لازم برای همکاری‌های فنی سازمان ملل از‌سوی برنامه توسعه ملل متحد تأمین می‌شود. برنامه توسعه ملل متحد در سال 1965 بنا به توصیه شورای اقتصادی، اجتماعی و تصمیم مجمع عمومی سازمان ملل از ادغام برنامه کمک‌های فنی[13] و صندوق ویژه ملل متحد[14] به‌وجود آمد. برنامه توسعه ملل متحد با لازم الاجرا شدن قطعنامه 2029 مجمع عمومی در اول ژانویه 1966 آغاز به کار کرد (مصفا، شایگان و صادقی حقیقی، دیدخت، 1374: 464ـ463).

       برنامه توسعه ملل متحد در سیاستگذاری و ظرفیت‌سازی برای رشد اقتصادی کشورها نقش مهمی ایفا می‌کند، ضمناً از طریق همکاری با بخش‌های دولتی و خصوصی امکان استفاده هرچه بیشتر از منابع کمکی در مقابله با چالش‌ها و فرصت‌های حاصل از جهانی شدن فراهم می‌کند. برنامه مذکور بزرگ‌ترین سهم را در امر توسعه در سطح جهانی دارد (حاتمی و همکاران، 1391: 125). برنامه توسعه ملل متحد، سازمانی حامی برای دسترسی کشورها به دانش، تجربه و منابع برای کمک به انسان‌ها در ایجاد زندگی بهتر است که در این زمینه با 177 کشور دنیا همکاری می‌کند (UNDP, 2012). برنامه توسعه ملل متحد به حق بر توسعه علاقه‌مندی نشان داده و نماینده این نهاد در جلسات کاری حق بر توسعه مشارکت می‌کند (مولایی، 1389: 332ـ331). وظیفه و اختیارات این برنامه ارتقا پیشرفت انسان‌ها با هدف کمک به کشورهای در حال توسعه برای دست یابی به اعتماد به نفس از طریق سازندگی و تقویت توانایی ملت‌هایشان است (ملکات و لزلی استیوز، 1388: 56).

 

3ـ1  اهداف

برنامه توسعه ملل متحد 21 سال پس از تشکیل سازمان ملل با هدف توسعه کشورهای جهان سوم تشکیل شد، زیرا در آن برهه احساس می‌شد که برخی از کشورها در حال گذاردن توسعه‌ای سریع هستند ولی برخی هنوز مقدمات پیشرفت برایشان فراهم نشده است. از سویی این نتیجه حاصل شد که توسعه فقط به حوزه اقتصادی اطلاق نمی‌شود، بلکه توسعه همه‌جانبه و چند‌بعدی است. برای مثال آزادی‌های مدنی، شرکت زنان در امور اجتماعی و ... در آن دخیل‌اند و یا برخی مسائل مانند بلایای طبیعی و یا بیماری‌ها از توسعه جلوگیری می‌کنند. برنامه توسعه ملل متحد در روند عملکرد خود هر ‌سال با شیوه‌ها و کمک‌های جدید تلاش دارد تا به تمامی زوایای توسعه از طرق مختلف کمک کند (حاج‌احمدی، 1391: 1). از سال 1990 به بعد برنامه توسعه ملل متحد شاخص جدیدی با عنوان توسعه انسانی به‌کار برده است که عقب‌ماندگی ملت‌ها را دقیق‌تر ارزیابی می‌کند. این عنوان جدید یعنی توسعه ‌انسانی در مقایسه با رشد تولید ناخالص ملی، چشم‌اندازی حقیقی‌تر از سطح زندگی واقعی فراهم می‌آورد، زیرا اغلب رشد تولید ناخالص ملی برای بهبود‌بخشی شرایط اکثریت مردم هیچ تلاشی نمی‌کند (اسؤالدو، 1383: 71). درحقیقت سیاست اعلام شده برنامه توسعه ملل متحد، ادغام حقوق بشر و توسعه انسانی پایدار با یکدیگر است، زیرا این اعتقاد وجود دارد که در جهان امروز حقوق بشر و توسعه پایدار به هم وابستگی متقابل دارند و یکدیگر را تقویت می‌کنند. این برنامه پس از دهه 90 میلادی با ارائه گزارش‌های توسعه انسانی، مفهوم توسعه انسانی و توسعه انسانی پایدار را مطرح ساخت. متعاقباً با طرح ادغام حقوق بشر در همه فعالیت‌های سازمان ملل متحد این امر را لحاظ کرد و در حال حاضر مهم‌ترین اقدامات برنامه توسعه ملل متحد دستیابی به اهداف توسعه هزاره است (خرازی، 1387: 34ـ33).

 

3ـ2  اولویت‌های برنامه توسعه ملل متحد

برنامه توسعه ملل متحد کاهش فقر را اولویت اصلی خود قرارداده است. این برنامه تلاش دارد ظرفیت دولت‌ها و سازمان‌ها و جامعه مدنی در پرداختن به طیفی کامل از عوامل دخیل در فقر را تقویت کند. این عوامل شامل افزایش امنیت غذایی، ایجاد فرصت‌های اشتغال، افزایش دسترسی مردم به زمین، اعتبار، فن‌آوری، آموزش، بازارها، بهبود دسترسی به سر پناه و خدمات اساسی و قادر ساختن مردم به مشارکت در فرایند سیاسی است. محور کار ضدفقر برنامه توسعه ملل متحد توانمند‌سازی فقیران است (ایثاری کسمایی، 1388: 172ـ171). برنامه توسعه ملل متحد نیازهای مردم فقیر را بررسی و بر اصلاحات ‌اجتماعی و خط ‌مشی‌هایی که ‌به حق اشتغال و ‌تأمین اجتماعی اهمیت ‌می‌دهند، تأکید می‌کند (www.undp.org, 2003).

       پنج اولویت اساسی برنامه توسعه ملل متحد عبارت‌ است از:کمک به کشورها درزمینه دستیابی به آرمان‌های توسعه هزاره و کاهش فقر انسانی، توسعه و تحکیم حکومت‌مداری خوب و حقوق بشر، حفظ پایدار محیط زیست و استفاده بهینه از منابع انرژی برای توسعه پایدار، تقویت ظرفیت‌های ملی در پیشگیری از بحران‌ها و بلایا و بازسازی، پیشگیری از گسترش ایدز به‌عنوان چالشی در مقابل توسعه. گزارش جهانی توسعه انسانی، که هر ‌ساله به کوشش برنامه ‌توسعه ملل متحد منتشر می‌شود، ضمن مقایسه کشورهای جهان ازلحاظ پیشرفت در شاخص‌های توسعه‌ انسانی، دربردارنده تحلیل‌های نو، پیشنهادها و همچنین روش‌های پایش میزان پیشرفت توسعه انسانی در کشورهاست. نماینده مقیم برنامه توسعه ملل متحد در دفتر هر کشور، عهده‌دار هماهنگی کل نظام ملل متحد در آن کشور در امور توسعه است و در این راستا تلاش می‌کند استفاده مؤثرتر از منابع سازمان ملل متحد و کمک‌های بین‌المللی را تضمین کند (حاج‌احمدی، 1391: 3). آلودگی آب، خاک و هوا، تخریب پوشش گیاهی، خشک شدن یا کاهش آب رودخانه‌ها و دریاچه‌ها، آسیب وارد کردن به تالاب‌ها، ادامه روند انقراض گونه‌های گیاهی و جانوری، بیابان‌زایی و فرسایش خاک، تغییر آب و هوا و گرم شدن تدریجی زمین ... بر سلامت و بهداشت افراد جامعه اثر منفی داشته و به گسترش بیماری‌ها ‌انجامیده است.

 

4  فعالیت‌های برنامه توسعه ملل متحد در ایران

همکاری برنامه توسعه ملل متحد با ایران بر‌مبنای برنامه ملی با هدف تسهیل در هماهنگی اهداف و فعالیت‌های دولت و برنامه توسعه ملل متحد و تطبیق کمک‌های برنامه توسعه ملل متحد با برنامه‌های توسعه ایران اجرا می‌شود. برنامه سوم ملی با دولت برای دوره (2009ـ2005) انجام شد و برنامه کشوری[15] (2016ـ2012) در حال اجراست (برنامه توسعه ملل متحد،2004: 1).

       برنامه کشوری برنامه توسعه ملل متحد برای ایران، عمدتاً بر تقویت ظرفیت‌سازی و توانمندسازی به‌منظور دستیابی به آرمان‌های توسعه هزاره، ارتقای مدیریت و تجارب مطلوب، بهبود عملکرد اقتصادی و تولید اشتغال، همچنین توسعه پایدار، مدیریت بلایای طبیعی و استفاده از انرژی تأکید دارد. برنامه توسعه ملل متحد به ایران برای برطرف کردن چالش‌های مربوط به محیط زیست و اجرای تعهدات آن در مورد کنوانسیون‌های بین‌المللی مربوط به محیط زیست درزمینه مبارزه با بیابان‌زایی، حمایت از تنوع زیستی، کاهش تولید گازهای گلخانه‌ای، مدیریت آلاینده‌های ارگانیک پایدار، حصول اطمینان از مدیریت پایدار منابع آب و خاک، و حذف مواد از‌بین‌برنده لایه ازن یاری می‌رساند. برنامه توسعه ملل متحد همچنین به ایران کمک می‌کند بر استفاده بهینه از انرژی، کاهش پیامدها و عوارض زیست‌محیطی برنامه‌ها و طرح‌های توسعه تمرکز کند. این برنامه همچنین با دولت ایران برای کاهش تأثیر بلایای طبیعی بر توسعه اقتصادی و اجتماعی همکاری می‌کند (سازمان ملل متحد در ایران، 1389: 14). با بررسی نقش برنامه‌ها و پروژه‌های برنامه توسعه ملل متحد به‌منظور رفع برخی موانع اجرایی حق بر محیط زیست سالم به ارزیابی چگونگی انطباق این برنامه‌ها با اصول و شاخص‌های آن و میزان تأثیرگذاری و همسو بودن الگوها و ایده‌های این برنامه در قوانین توسعه‌ای ایران می‌پردازیم.

 

4ـ1  کارگزاری برنامه توسعه ملل متحد در ایران

برنامه توسعه ملل متحد بزرگ‌ترین کانال جهانی‌ِ پیش از سرمایه‌گذاری چند‌جانبه برای همکاری‌های فنی است. برنامه پنج‌ساله کشوری و بین کشوری آن، فعالیت‌های توسعه را تقریباً در بخش‌های اقتصادی و اجتماعی از جمله کشاورزی، شیلات، جنگل‌داری، تولید، حمل‌ونقل، ارتباطات، اسکان، تجارت و توریسم، تغذیه، بهداشت، حفاطت از محیط‌زیست، آموزش و توسعه محلی هماهنگ می‌سازد. برنامه توسعه با دسترسی به ذخیره تخصصی 36 کارگزاری اجرایی‌ سیستم توسعه سازمان ملل و مؤسسه‌های پژوهشی در همه زمینه‌ها، می‌تواند از گسترده‌ترین، پیشرفته‌ترین منابع کمک‌های فنی بهره گیرد. هدف پروژه‌های برنامه توسعه کمک به کشورهای در حال توسعه برای استفاده بهتر از منابع انسانی و طبیعی، بهبود استانداردهای زندگی، افزایش تولید و مشارکت در بهبود اقتصاد جهانی است (برنامه توسعه سازمان ملل، 1370: 7). برنامه توسعه ملل متحد از سال 1966 در ایران نمایندگی داشته و از نزدیک با شرکای عمده خود درزمینه توسعه یعنی دولت، شوراهای محلی، مؤسسات، دانشگاه‌ها و بخش خصوصی همکاری کرده است تا از توسعه انسانی پایدار در این کشور حمایت کند (سازمان ملل متحد در ایران، 1389: 14).

 

4ـ2  نحوه همکاری ایران و برنامه توسعه ملل متحد

همکاری ایران با برنامه توسعه ملل متحد از طریق نمایندگی این برنامه در تهران صورت می‌‌گیرد. نمایندگی برنامه توسعه ملل متحد هماهنگ‌کننده فعالیت‌های نظام ملل متحد در ایران و روابط بین سازمان‌های تخصصی ملل متحد و دولت جمهوری اسلامی ایران است. طبق تصمیم شورای حکام، دولت‌های عضو باید برمبنای تولید ناخالص ملی‌شان، درصد متعادلی (100ـ 55 درصد) از هزینه دفاتر محلی برنامه توسعه ملل متحد را در کشور خود تأمین کنند. دولت ایران طی ‌سال‌های گذشته 55 درصد از مخارج دفتر نمایندگی برنامه توسعه ملل متحد را در تهران پرداخته است. همکاری ایران با برنامه توسعه ملل متحد در چارچوب برنامه‌های کشوری صورت می‌‌گیرد.

 

4ـ3  برنامه کشوری

در چارچوب اعتبارات برنامه کشوری در نخستین دوره برنامه توسعه ملل متحد (1976ـ1972)، 106 طرح عمرانی به تصویب شورای حکام برنامه توسعه ملل متحد رسید (مصفا، شایگان و صادقی حقیقی، 1374: 477). در سال 1976، طی مذاکراتی که میان مسئولان این سازمان و دولت ایران به‌عمل آمد، قرار شد دوره دوم با توجه به تقدم‌های مقرر در قانون برنامه ششم عمرانی ایران تنظیم شود. به‌این‌ترتیب، اول ژانویه 1978 برای آغاز دومین دوره و 31 دسامبر 1982 برای پایان آن در نظر گرفته شد. در دوره دوم (1982ـ1978)، بیش از 50 طرح عمرانی با استفاده از اعتبارات تخصیص‌یافته به ایران ازسوی مؤسسات تخصصی، برنامه‌ها و ارکان فرعی سازمان ملل متحد به اجرا درآمد. طی دو برنامه اول و دوم از جمع طرح‌هایی که از طریق منابع اعتبار اختصاص یافته به برنامه کشوری ایران به مرحله اجرا درآمد، 43 طرح را برنامه توسعه ملل متحد و سایر طرح‌ها را مؤسسات تخصصی، برنامه‌ها و ارکان فرعی سازمان ملل متحد و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی اجرا کردند. در سومین دوره از برنامه کشوری (1986ـ1982) حدود 20 میلیون دلار اعتبار برای ایران در نظر گرفته شد. در دوره چهارم (1991ـ1987) مبلغ 63/12 میلیون دلار به ایران اختصاص یافت. جمع کل اعتبارات برنامه توسعه ملل متحد با در نظر گرفتن 7 میلیون دلار جذب نشده از دوره قبلی به بیش از 20 میلیون دلار رسید. از آغاز فعالیت مجدد برنامه توسعه ملل متحد در ایران، پس از وقوع انقلاب اسلامی، در چارچوب برنامه‌های کشوری، بیش از 500 طرح با هزینه 1/31 میلیون دلار تا اوایل 1369 پایان یافت. در پنجمین دوره عملیاتی (1996ـ1992) مبلغ اختصاص یافته به ایران 44/9 میلیون دلار بود (همان: 478ـ477).

 

4ـ4  برنامه کشوری ایران و برنامه توسعه ملل متحد (2016ـ2012)

دولت جمهوری اسلامی ایران و برنامه توسعه سازمان ملل متحد توافق متقابل خود را نسبت به تعهد درخصوص محتوای سند برنامه کشوری برنامه توسعه ملل متحد (2016ـ2012)[16] و مسئولیت‌های خود در اجرای برنامه کشوری اعلام کردند. دو طرف بر پیشبرد توافق متقابل و همکاری خود برای تحقق اولویت‌های توسعه برنامه پنجم توسعه ملی و اهداف توسعه هزاره تأکید کردند. درزمینه اجرای ملی پروژه‌های برنامه توسعه سازمان ملل متحد در جمهوری اسلامی ایران، دولت برای مدیریت و به سرانجام رساندن برنامه در رسیدن به خروجی‌های پروژه مسئول است.

       سهم برنامه توسعه سازمان ملل متحد در زمینه‌های محیط زیست، حمایت از عملیاتی کردن برنامه‌های مبارزه جهانی علیه ایدز، سل و مالاریا[17] و مدیریت خطر بلایا در اولویت‌های ایران قرار دارد. برنامه توسعه سازمان ملل متحد به‌عنوان یک تسهیل‌گر درزمینه انتقال دانش و تجربه در میان کشورهای جنوب و همکاری میان جنوب ـ جنوب[18] عمل می‌کند. برنامه کشوری (2012ـ2016) توسط دولت ‌جمهوری اسلامی ایران و براساس برنامه پنج‌ساله توسعه تهیه شده و با برنامه منطقه‌ای چارچوب کمک‌های توسعه‌ای سازمان ملل متحد برای ‌سال‌های (2012ـ2016) مطابقت و با اولویت‌های کلیدی برنامه استراتژیک برنامه توسعه سازمان ملل متحد نیز هم‌خوانی دارد. برنامه کشور در ‌سال‌های (2012ـ2016) بر چهار حوزه اصلی تمرکز دارد: کاهش فقر، بهداشت، محیط زیست و مدیریت بحران بلایای طبیعی. برنامه توسعه سازمان ملل متحد به‌عنوان شبکه جهانی توسعه، با استفاده از دانش و از طریق شبکه‌ای از دفاتر خود در کشورهای مختلف، با استفاده از روش‌ جنوب ـ جنوب به همکاری با این کشورها می‌پردازد (Country Program Action Plan Between the Government of the Islamic Republic of Iran and the United Nations Development Program 2012, 2016: 5-6). هدف اصلی بهبود ظرفیت‌های ملی و منطقه‌ای در جهت کمک به نهادینه کردن سیاست‌های اجتماعی و اقتصادی در سطح کلان و برنامه‌هایی برای ترویج رشد اقتصادی فراگیر، توسعه انسانی پایدار، رفاه اجتماعی و اقتصادی و پیشگیری از فقر و دستیابی به اهداف توسعه هزاره است (Ibid.: 7-8).

 

5ـ4  تعهدات برنامه توسعه سازمان ملل متحد

برنامه توسعه سازمان ملل متحد در برنامه کشوری سال 2016ـ2012 خود تضمین می‌کند که 358/3 میلیون دلار از منابع برنامه توسعه ملل متحد به‌طور منظم به‌عنوان بودجه پایه برای طرح و برنامه کشوری برنامه توسعه ملل متحد در ایران تأمین شود. علاوه‌بر وجوه تسهیلات زیست‌محیطی جهانی، برنامه توسعه ملل متحد همراه با دولت، تمام تلاش خود را در جهت اجرایی شدن برنامه کشوری به‌کار خواهد گرفت. منابع مکمل، حداقل 108/78 میلیون دلار از منابع دیگر، برای حمایت از شرکای دو‌جانبه، چند‌جانبه و ملی پیش‌بینی شده است. برنامه توسعه ملل متحد باید میان نتایج به‌دست آمده توسط چارچوب کمک‌های توسعه‌ای سازمان ملل متحد و گزارش‌های برنامه کشوری، هماهنگی ایجاد کند. از طریق بررسی‌های سالانه و گزارش پیشرفت دوره، بر مسئولیت میان برنامه توسعه سازمان ملل متحد، دولت و همکاران اجرایی تأکید خواهد شد.

       به درخواست دولت، برنامه توسعه سازمان ملل متحد این خدمات پشتیبانی را برای فعالیت‌ها در برنامه کشوری (2016ـ2012) ارائه می‌دهد: شناسایی و استخدام پرسنل پروژه و برنامه، تدارک کالا و خدمات مطابق با مقررات برنامه توسعه ملل متحد، قوانین، سیاست‌ها و رویه‌ها، شناسایی و تسهیل فعالیت‌های آموزشی، از جمله کمک هزینه‌های تحصیلی و فرصت‌های مطالعاتی، دسترسی به مدیریت سیستم‌های اطلاعاتی‌جهانی، شبکه‌ای از دفاتر کشوری برنامه توسعه سازمان ملل‌متحد و سیستم‌های اطلاعاتی تخصصی، از جمله فهرست اسامی مشاوران و ارائه‌دهندگان خدمات، دسترسی به پشتیبانی ارائه شده توسط شبکه‌ای از آژانس‌های تخصصی سازمان ملل متحد، صندوق‌ها و برنامه‌ها
(Ibid.: 19-20).

 

5  زمینه‌های فعالیت برنامه توسعه ملل متحد در پایداری محیط زیست در ایران

بخشی از برنامه‌های زیست‌محیطی دفتر توسعه ملل متحد به «برنامه اعتبارات خرد تسهیلات جهانی محیط زیست» اختصاص دارد که از فعالیت‌های مربوط به حفاظت از محیط زیست با تکیه بر مشارکت گروه‌های محلی از طریق اعطای وام‌های کوچک حمایت می‌کند. این سازمان همچنین همکاری نزدیکی با دولت درزمینه تقویت توان و ظرفیت ملی در پیشگیری و مدیریت بلایا و سوانح طبیعی نظیر سیل و کاهش آثار مخرب آن بر توسعه اقتصادی و اجتماعی کشور دارد (سازمان ملل متحد در ایران، 1389: 8). برنامه توسعه ملل متحد در برنامه کشوری (2016ـ2012) در چارچوب کمک‌های توسعه ملل متحد و برنامه توسعه کشوری در ایران درخصوص محیط زیست با تصویب و تنظیم پروژه‌ها و طرح‌ها اهدافی مانند افزایش ظرفیت‌های ملی، محلی برای استفاده پایدار از محیط ‌زیست، حفاطت از منابع طبیعی و تنوع زیستی، استفاده مؤثر از دانش و ابزار کنترل و پیشگیری از آلودگی محیط زیست در حال حاضر و در حال پیدایش، کاهش تغییرات آب و هوایی دنبال می‌کند (Country Program Action Plan Between the Government of the Islamic Republic of Iran and the United Nations Development Program 2012, 2016: 33-34).

       برنامه توسعه ملل متحد با استفاده از برنامه وام‌های کوچک بلاعوض[19] تسهیلات محیط زیست جهانی، اعتبارات بلاعوضی را برای حفاظت از محیط زیست از طریق مشارکت مردمی ارائه کرده است. برنامه اعتبارات کوچک بلاعوض در ‌سال‌های (1383ـ1380)، 46/2 میلیون دلار بود (04/1 میلیون دلار تسهیلات بلاعوض و 42/1 میلیون دلار اعتبار مشترک). تعداد کل تسهیلات و تعداد تسهیلات پیش‌بینی شده به‌ترتیب برابر با 37 و 9 بوده است. این تسهیلات برای انجام پروژه‌هایی در نواحی دریای خزر، زاگرس و خلیج فارس مورد استفاده قرارگرفته‌اند. برخی از تسهیلات نیز برای ظرفیت‌سازی، کاهش آلودگی هوا در شهرهای بزرگ و همچنین برای پروژه‌های مربوط به برنامه‌های اصلی برنامه توسعه ملل متحد هزینه شده‌اند. تسهیلات بلاعوض در 37 مورد برای نواحی مختلف و به‌منظور حفاظت از محیط زیست از طریق مشارکت مردمی اعطا شده است. پروژه‌های اخیر تقویت روش‌های بومی حفاظت از محیط زیست را نیز دنبال می‌کنند یکی از این اقدامات پروژه آزمایشی احیای منابع زیر دریا در منطقه ساروخ خلیج فارس جزیره قشم است (ماهاندورا و عرب‌مازار، 1384: 215).

 

5ـ1  الگوی زیست‌بومی برنامه توسعه ملل متحد رویکردی مبتنی‌بر مشارکت

رویکرد زیست‌بومی یک راهبرد برای مدیریت یکپارچه منابع آب، زمین و معیشت است که حفاظت و استفاده پایدار را به شیوه‌های متعادل گسترش می‌دهد. مدیریت زیست‌بومی رویکرد حفاظتی پیشرفته‌ای است که در آن حفاظت از محیط زیست با به رسمیت شناختن بهره‌برداری‌های معقول اقتصادی و در نظر گرفتن نقش انسان به‌ویژه جوامع محلی به‌عنوان بخشی از زیست‌بوم انجام می‌شود. در این رویکرد بسترمناسب برای مشارکت ذی‌نفعان در مدیریت و حفاظت تالاب‌ها فراهم می‌شود. طرح حفاظت از تالاب‌های ایران در قالب همکاری برنامه توسعه ملل متحد، صندوق تسهیلات محیط زیست[20] و دولت جمهوری اسلامی ایران تلاش کرده است تا رویکرد زیست‌بومی را به‌عنوان مبانی استقرار یک شیوه مدیریت جدید و جامع‌نگر برای تالاب‌های کشور معرفی‌کند.

       برای ‌این منظور پس‌ از ارائه آموزش و ظرفیت‌‌سازی‌های لازم، این رویکرد را در سه سایت منتخب، تالاب شادگان، تالاب پریشان و دریاچه ارومیه اجرا کرد و نتایج و تجربیات به‌دست آمده را در توسعه و پیشنهاد یک سیستم مدیریتی برای تالاب‌ها و با توجه به ظرفیت واقعی کشور به‌کار برد. رویکرد مدیریت زیست‌بومی به‌عنوان یک تجربه موفق از رویکردهای جدید مدیریت محیط زیست به‌صورت گسترده در دنیا مطرح شده است. بدیهی‌ است رویکرد حفظ محیط ‌زیست صرفاً وظیفه سازمانی مستقل نیست، بلکه حفاظت عملیاتی است که طی یک فرایند مشارکتی و با مرکزیت یک سازمان متولی و همکاری سایر سازمان‌های ذی‌ربط و با حضور و ایفای نقش مردم، به‌ویژه جوامع محلی، محقق می‌شود (سیاح مفضلی، 1391: 4-1).

       با توجه به جدید بودن این رویکرد، سازوکارهای مالی برای بسط این سیستم مدیریتی به سایر تالاب‌ها و نهادینه شدن آن در سایت‌های منتخب طرح، امری ضروری به‌نظر می‌رسد (همان: 19). پروژه حفاظت از تنوع زیستی در زاگرس مرکزی توسط برنامه توسعه ملل متحد یکی از این طرح‌هاست. هدف این پروژه حفاظت از تنوع زیستی در چشم‌انداز زاگرس مرکزی است. پروژه پیشنهادی بر سه استراتژی بنیاد شده است یعنی:

1ـ ارتقا آگاهی و مشارکت عمومی؛

2ـ استفاده پایدار از منابع تنوع زیستی؛

3ـ تلفیق حفاظت از تنوع زیستی در فرایند توسعه (سند پروژه حفاظت از تنوع زیستی در سیمای حفاظتی زاگرس مرکزی، 1391: 7ـ1).

       پروژه در قالب اهداف کلی دولت تداوم دارد، که بر توسعه اقتصادی، اجتماعی در کوهستان زاگرس تأکید داشته و به صورتی دو‌جانبه از حفاظت تنوع زیستی و احیای آن حمایت می‌کند (همان: 58ـ34). یکی از تجربیات کلیدی برنامه توسعه ملل متحد در ایران نیاز به ترکیب عملکرد در سه سطح است که البته این مهم درگرو موفقیت تحولاتی است که باید در سطوح روستایی، استانی و ملی انجام پذیرد. از‌این‌رو فعالیت‌های برنامه توسعه ملل متحد در ایران اخیراً بر‌مبنای رویکرد منطقه‌ای اتخاذ شده‌اند. در این رویکرد، مشاهده می‌شود در حوزه‌های تحقیقاتی طرح‌ها، طرح‌ریز‌ها بر‌مبنای مشارکت همگانی و بهبود شرایط با توجه به کاهش فقر در سطح محلی انجام گرفته است. نظارت‌ها در سطح ملی اطمینان می‌دهند که فعالیت‌ها از پشتیبانی دولتی برخوردار است و این امر به معنای امکان زیاد در تغییرات قانونی و اعمال سیاست‌های لازم است (همان: 59). با موافقت برنامه توسعه ملل متحد و تسهیلات جهانی محیط زیست، پروژه حفاظت از تنوع زیستی زاگرس مرکزی تا سال 2014 تمدید شد (تمدید پروژه حفاظت از تنوع زیستی زاگرس مرکزی تا سال 2014). پروژه بین‌المللی منارید طرح مشترک دیگری بین ایران و برنامه توسعه ملل متحد است که با حمایت مالی صندوق تسهیلات جهانی محیط زیست در حال اجراست. به‌منظور تمرین الگوی مدیریت جامع در شرایط اکولوژیکی و اقتصادی ـ اجتماعی مختلف، علاوه‌بر حوزه آبخیز حبله رود (در استان‌های تهران و سمنان)، عرصه‌های کاری پروژه منارید عبارت‌اند از: حوزه آبخیز زرین در شهرستان کرمانشاه، شهرستان بهاباد در استان یزد، منطقه‌ هامون در شهرستان زابل. هر‌کدام از این عرصه‌های کاری دارای ویژگی‌های خاص و پتانسیل‌های مختلفی برای توسعه‌اند که با نظر مردمِ محلی و توجه به دانش بومی و همچنین کارشناسان محلی، راهکارهای مناسب برای حفظ محیط زیست و منابع طبیعی آن عرصه‌ها و بهبود معیشت جوامع محلی شناسایی و اجرا خواهد شد (خبرنامه پروژه ملی منارید، 1391: 22-21).

       طرح حفاظت از تالاب‌های ایران طرح مشترک دیگری از برنامه توسعه ملل متحد با ایران است که برنامه در این پروژه تلاش کرده تا از نخستین گام‌های طرح، همه ذی‌نفعان کلیدی را در سطوح ملی، استانی و محلی مورد شناسایی قرار داده و بستر مناسبی برای مشارکت ایشان در تمام مراحل از مطالعات اولیه گرفته تا برنامه‌ریزی، اجرا و پایش فراهم سازد. در مناسب‌ترین شکل رویکرد مشارکتی، کار توسط مردم صورت می‌پذیرد، به این مفهوم که تحلیل و عمل در محل صورت می‌‌گیرد، فرایند حاوی گفت‌وگوی همه‌سویه و برنامه‌ریزی مشترک است و کارشناسان بیشتر نقش تسهیل‌گری فرایند را ایفا می‌کنند. حرکت به‌سمت هرچه مشارکتی‌تر شدن فرایندها، نیازمند رعایت سه اصل، شفافیت، تصمیم‌گیری مشارکتی و پاسخ‌گویی است.

       در این زمینه، شفافیت به‌معنای آگاه‌سازی ذی‌نفعان نسبت به مسائل مدیریت تالاب و فعالیت‌هایی که بر آن اثرگذار است در نظر گرفته شده و تصمیم‌گیری مشارکتی بر دخالت دادن ذی‌نفعان در تصمیم‌گیری‌ها با توجه به فعالیت‌های مذکور تمرکز دارد. همچنین پاسخ‌گویی به معنای تعیین و اجرای راهکارهایی برای به حداقل رساندن آثار نامطلوب فعالیت‌ها در نظر گرفته شده است. حرکت کردن در جهت درست طیف مشارکت و دخیل کردن کامل مردم در فرایند مدیریت تالاب‌ها مستلزم صرف توجه و منابع لازم به این موضوع است. نمونه‌های اجرایی عبارت‌اند از: برگزاری کارگاه‌های مشارکتی برای تدوین برنامه‌های مدیریت و ضمائم مرتبط با آنها (کارگاه پهنه‌بندی، کارگاه‌های تدوین برنامه مدیریت و نظایر آن)، برگزاری جشنواره‌ها و مراسم محلی متعدد با محوریت جوامع محلی (جشنواره پریشان و همایش حمایت از دریاچه ارومیه)، اقدامات مشارکتی و بین بخشی برای اجرای برنامه‌های مدیریتی (احداث حوضچه مصنوعی در بخشی از تالاب پریشان، مدیریت و پایش گونه‌شنگ و نظایر آن)، حمایت از برنامه‌ریزی و اجرای فعالیت‌های مرتبط با تالاب توسط جوامع محلی (برگزاری مراسم روز جهانی تالاب و توسعه کشاورزی پایدار در حاشیه تالاب‌ها توسط جوامع محلی) (سیاح مفضلی، 1391: 123ـ122). اقدامات اجرایی مختلفی نیز درزمینه مدیریت و حفاظت از تنوع زیستی در سایت‌های منتخب طرح، براساس برنامه مدیریت جامع تالاب انجام شده است.

       طرح مدیریت جامع تالاب پریشان و دریاچه ارومیه طرح مشترک دیگری است.این طرح با مشارکت سازمان محیط زیست به‌عنوان مرجع ملی و برنامه توسعه ملل متحد و تسهیلات محیط زیست جهانی تعریف و عملیاتی شده است. هدف از پروژه حفاظت تالاب‌های ایران، ارائه راهکارهای اجرایی در چارچوب ایجاد یک نظام مدیریتی ‌تلفیقی مبتنی‌بر مدیریت اکوسیستمی حوضه آبخیز برای تهدیدات عمده‌ای است که متوجه تنوع زیستی این منطقه حفاظت شده تالابی است. اتخاذ این رویکرد از آن جهت ضروری است که توسعه سریع فعالیت‌های مختلف در منطقه، منابع آب و ویژگی‌های اکولوژیکی دریاچه را تحت تأثیر قرار داده است و این در حالی است که ساختار کنونی و رویکردهای سنتی موجود برای مدیریت تالاب نمی‌تواند به‌طور مطلوب نیازهای مردم محلی و نیز فعالیت‌های مخربی‌که در پیرامون منطقه تالاب در جریان است را مورد توجه قرار داده و کنترل و اداره کند.

       هدف از طرح مدیریتی تعریف و تدارک یک چشم‌انداز بلندمدت و مشترک برای مدیریت پایدار تالاب و ارزش‌ها و مزایای متعدد اکوسیستم آن است. این طرح به‌ویژه بر مشارکت افراد محلی و ترغیب آنها به استفاده خردمندانه از منابع تالاب، افزایش مشارکت‌های بین بخشی به‌منظور دستیابی به اهداف مشترک مورد نظر و ارتقا آگاهی‌ها نسبت به اهمیت تالاب پریشان تأکیدی ویژه دارد (طرح مدیریت جامع تالاب پریشان، 1389: 8).

       طرح حفاظت از تالاب‌های ایران با همکاری مشترک بین سازمان محیط زیست به‌عنوان دستگاه اجرایی ملی (به نمایندگی از دستگاه‌های دولتی ذی‌ربط)، صندوق تسهیلات محیط زیست جهانی و دفتر برنامه توسعه ملل متحد فعالیت خود را با هدف معرفی سازوکار مناسب حذف یا کاهش تهدیدات و پایداری اکوسیستم‌های تالابی از سال 2005 میلادی برای یک دوره هفت‌‌ساله آغاز کرده است. مطابق با اهداف پیش‌بینی شده در سند پروژه این طرح موظف به انجام مطالعات پایه، ایجاد ظرفیت‌های فردی، سیستمی و سازمانی، تدوین برنامه مدیریت و اجرای ‌آن برای سایت‌های پایلوت شامل دریاچه ارومیه، تالاب پریشان و تالاب شادگان و در نهایت بسط تجارب به‌دست آمده در سطح کشور و بهره‌گیری از آن برای تدوین‌ استراتژی‌ و قوانین حفاظت از تالاب‌های کشور است.

       به‌رغم ویژگی‌های این اکوسیستم‌های منحصربه فرد، اهمیت تالاب‌ها در اقتصاد و کیفیت زندگی مردم مورد توجه کافی قرار نگرفته است و تالاب‌های ایران در حال تخریب بوده که این آسیب‌ها منجر به از دست رفتن پرشتاب تنوع زیستی با اهمیت جهانی و نیز کاهش فرصت جوامع محلی و جامعه ایرانی برای امرار معاش پایدار و حفظ منابع برای نسل‌های آینده شده است. مهم‌ترین دلایل چنین تخریبی عبارت‌اند از: تغییرات بیلان آبی، شامل تأثیرات تغییر آب و هوا، تغییر کاربری زیستگاه‌های تالابی به‌ویژه برای کشاورزی و زیرساخت‌ها، آلودگی، تخریب‌ حوضه ‌آبریز، بهره‌برداری ناپایدار (شکار، ماهی‌گیری، چرای دام و ...) و گونه‌های مهاجم غیربومی. بودجه این طرح شامل منابع ملی و منابع بین‌المللی که توسط صندوق جهانی محیط زیست فراهم شده تشکیل می‌شود.

       به‌منظور تأمین و نظارت و راهبری بودجه بین‌المللی طرح، دفتر برنامه توسعه ملل متحد به‌عنوان نماینده صندوق تسهیلات جهانی مسئول کمک به اجرا، نظارت بر عملکرد و توزیع بودجه است. البته علاوه‌بر منابع پیش‌بینی شده اصلی مطابق سند طرح، بهره‌مندی و تأمین منابع جدید از طریق مشارکت‌کنندگان مالی جدید نیز مهیاست که در فاز مطالعات اولیه طرح در مرحله دوم، کشور هلند از طریق پروژه مشترک با وزارت جهاد کشاورزی مشارکت اندکی در این طرح داشته است. همچنین با توجه به ایجاد و تشدید شرایط خشک‌سالی در کشور و آثار بالقوه این شرایط بر تالاب‌های زیر پوشش این طرح در نظر گرفته نشده است، پس از هماهنگی و رایزنی با وزارت امور خارجه و کسب موافقت دفتر برنامه توسعه ملل متحد یک محور جدید با بودجه 200000 دلار از محل منابع دفتر توسعه ملل متحد[21] برای یک دوره دو‌ساله از اواخر سال 2008 به این طرح اضافه شد.

       درزمینه عملکرد مالی طرح با توجه به فعالیت‌های صورت پذیرفته سال 2006، منابع مالی تخصیص‌یافته طرح معادل 1415000000 ریال از منابع ملی و 3736960000 ریال از منابع برنامه توسعه ملل متحد و صندوق تسهیلات جهانی محیط زیست بوده است (گزارش عملکرد فیزیکی طرح حفاظت از تالاب‌های ایران، 1385: 5). شایان ذکر است که براساس رویکرد این طرح و اصول مدیریت زیست‌بومی، برنامه‌های تدوینی در این طرح کاملاً فرابخشی و به‌صورت مشارکتی تهیه شده و همه ذی‌نفعان دولتی و غیردولتی به‌ویژه جامعه محلی و سازمان‌های غیردولتی در تدوین و تکمیل برنامه‌ها مشارکت کامل داشته‌اند.

       طرح حفاظت از تالاب‌های ایران در چارچوب‌های اجرایی پروژه‌های بین‌المللی جزء پروژه‌هایی است که دستگاه مجری ملی دارد؛[22] طبقه‌بندی شده و سازمان محیط زیست به‌عنوان دستگاه اصلی مسئول اجرای این پروژه است (طرح مدیریت جامع تالاب پریشان، 1389: 6ـ5). عمده نتایج به‌دست آمده در سال 2011در جدول ذیل قابل مشاهده است (گزارش پیشرفت سالانه در سال کاری 2011: 2-1).

 

ارزیابی اجرای برنامه مدیریت دریاچه پریشان

ارزیابی اجرای برنامه مدیریت دریاچه ارومیه

اجرانشده: 3.35%

اجرانشده: 43.0%

برنامه‌ریزی‌شده: 13.4%

برنامه‌ریزی‌شده: 10.8%

در حال اجرا: 32.8%

در حال اجرا: 20.4%

اجراشده: 18.5%

اجراشده: 25.8%

منبع: گزارش پیشرفت سالانه طرح در سال کاری 2011: 1-2.

 

       اهداف مدیریتی دریاچه ارومیه باید برای درازمدت تدوین شوند، اما این را نیز باید در نظر داشت که تغییر، اجتناب‌ناپذیر است و به‌ویژه باید به تغییرات اقلیمی توجه کرد. در تعریف این اهداف، مردم باید در مرکز توجه قرار گیرند (برنامه مدیریت جامع دریاچه ارومیه، 1388: 26). بحران کنونی دریاچه ارومیه حاصل برایند شرایط و فعالیت‌ها در کل حوضه آبریز است و به همین دلیل هر اقدامی باید به‌طور یکپارچه و هماهنگ در استان‌های واقع در سطح حوضه اعمال شود. تدوین یک دستورالعمل اجرایی فوری حوضه‌ای برای اختصاص درصدی از آب سدهای موجود در حوضه، به‌عنوان مثال 20 درصد به دریاچه، باعنوان جریان زیست‌محیطی، تا زمانی که شرایط دریاچه تثبیت شده و بهبود یابد، تعیین سقف توسعه منابع آب و اراضی کشاورزی با توجه به قابلیت‌های منابع آب حوضه و در نظر گرفتن لزوم حفظ بقا و پایداری دریاچه ارومیه و تخصیص منابع مالی با اولویت تدوین و اجرای برنامه‌های عملیاتی ارتقا بهره‌وری آب در حوضه آبریز (همان: 41-40).

       همان‌طورکه در ابتدای مباحث ذکر شد، برای احیا و حافظت از تالاب‌های ایران، باید فرایند تصمیم‌گیری از حالت بخشی به فرابخشی تحول یابد و به‌صورت یکپارچه و مشارکتی صورت گیرد. چنین تحولی ایجاب می‌کند فرایند مشارکتی در همه عرصه‌ها، از انتخاب گزینه‌ها، برنامه‌ریزی، اجرا و پایش، به شکلی بارز نمود یافته و جاری شود. اما درعمل گذار از مرحله‌های نخستین فرایند مدیریت مشارکت (یعنی فراخواندن به مشارکت) به مرحله‌های بعدی (یعنی اِعمال مشارکت در تصمیم‌گیری، برنامه‌ریزی، اجرا و پایش) مستلزم صرف زمان و نیز تغییر در نگرش نسبت به ضرورت مشارکتی کار کردن است، در غیر این صورت این‌گونه فعالیت‌ها به مشورت‌جویی محدود می‌شود. ایجاد بستر مناسب برای مشارکت جوامع محلی و دخیل کردن ایشان در فرایند مدیریت تالاب صرفاً با دعوت از ایشان به نشست‌های مدیریتی و مشورتی فراهم نخواهد شد. ایجاد زمینه مناسب برای حضور مؤثر نمایندگان جوامع محلی و توانمندسازی این نمایندگان برای پذیرفتن و ایفای نقش تعیین شده برای ایشان به شکل مطلوب کمک مؤثری به موفقیت مدیریت مشارکتی تالاب می‌کند (سیاح مفضلی، 1391: 124). پروژه بعدی برنامه‌های برنامه توسعه ملل متحد درزمینه محیط زیست کمک به کاهش کربن و بیابان‌زدایی است.

 

5ـ2  طرح ترسیب کربن (بیابان‌زدایی)

امروزه گرم شدن زمین بر اثر انتشار وسیع گازهای گلخانه‌های و تغییرات آب و هوایی حاصل از آن جزء مهم‌ترین موضوعات علمی و مخاطرات زیست‌محیطی جامعه جهانی شده است. در میان گازهای گلخانه‌ای انتشار دی‌اکسید‌کربن وسیع‌تر است. سالانه 3/3 میلیارد تن دی‌اکسید‌ کربن وارد اتمسفر می‌شود، که در‌صورت عدم کنترل در سال 2100 به 150 درصد بیش از حد فعلی خواهد رسید. روند رو به رشد آن در اتمسفر موجب گرم شدن کره زمین طی30 سال اخیر بین 3/0 تا 6/0 درجه سانتیگراد و تأثیرات زیست‌محیطی آن از جمله تغییرات آب و هوایی شامل سیل و خشک‌سالی، ذوب شدن یخچال‌ها، افزایش آلودگی، افزایش بیماری‌ها، مرگ‌و‌میر زودرس و ... بوده است. پروژه ترسیب کربن دشت حسین‌آباد غیناب سربیشه پروژه مشارکتی بین‌المللی ترسیب کربن کار مشترک دولت ایران، برنامه توسعه ملل متحد و تسهیلات زیست‌محیطی جهانی است (فال سلیمان و چکشی، 1389: 3ـ2).

       این پروژه با هدف جهانی ارائه مدل ترسیب کربن در مناطق خشک و نیمه‌خشک، هدف ملی احیای مناطق تخریب یافته منطقه دشت حسین‌آباد غیناب با مساحت 144 هزار هکتار با مشارکت گروه‌های توسعه روستایی و هدف منطقه‌ای بهبود شاخص توسعه ‌انسانی مردم منطقه و توانمندسازی گروه‌های توسعه اجرا شده است. از‌این‌رو بر بسیج و توانمندسازی جامعه‌ محلی‌ به‌عنوان ابزار اساسی‌ برای مدیریت مراتع و فعالیت‌های اقتصادی تکیه دارد. از مهم‌ترین دستاوردهای پروژه بسیج جوامع محلی، تشکیل 39 گروه توسعه روستایی در 25 روستا، ایجاد مشاغل جدید به‌عنوان جایگزین غیر‌وابسته به بهره‌برداری از زمین، احیای بیش از 10 هزار هکتار از مراتع تخریب شده منطقه، بهبود شاخص توسعه ‌انسانی، بهبود وضعیت فرسایش بادی، رسیدن به رقم 1430 کیلوگرم ترسیب کربن در هکتار در سال 1388 به‌رغم وجود خشک‌سالی‌های شدید در منطقه (یاری و فخر، 1391: 2).

       مرحله اول این پروژه در سال 2008، مرحله دوم آن تا سال 2012 ادامه داشته است. به‌طور‌کلی اهداف عمده این پروژه در سه سطح جهانی با هدف سنجش میزان جذب کربن اتمسفری حاصل از فتوسنتز از طریق احیای مناطق بیابانی شده و در نهایت کاهش غلظت این گاز در مقیاس جهانی ـ ملی به‌منظور افزایش بهره‌وری اراضی مناطق خشک و بیابان‌زدایی به طریق احیای مراتع تخریب یافته و دستیابی به روشی برای مدیریت مشارکتی منابع و سطح محلی مشارکت مردم در احیای اراضی، بهبود وضعیت اقتصادی و اجتماعی جوامع محلی و کاهش فقر و بهبود شاخص توسعه انسانی طراحی شده است. مشارکت مردمی پایه محوری پروژه ترسیب کربن است (همان: 7-4). مردان و زنان روستایی با فراگیری دوره‌های آموزشی در مراحل مختلف بذرگیری، ایجاد نهالستان، کاشت و آبیاری درختان در عرصه احیای مراتع مشارکت فعال داشتند. همگام با این مسئله، پروژه، همکاری‌های مختلفی را با کمک مردم منطقه بنیاد نهاد. بنابراین هدف دیگر پروژه بهبود شرایط برابری جنسیتی است، تا بتوان از علایق، نیازها و اولویت‌های زنان و مردان در همه سطوح اجرای برنامه بهره گرفت. در این خصوص در کنار سایر روش‌های مشارکتی معمول، اصلی‌ترین روشی که به‌عنوان یک سازوکار علمی، عملی، موفق و همگام با ساختار اجتماعی منطقه به‌منظور ظرفیت‌سازی و بسیج محلی مورد استفاده قرار گرفته است، تشکیل گروه‌های توسعه روستایی[23] و صندوق‌های اعتباری خرد با هدف افزایش مشارکت روستاییان در فعالیت‌های اجرایی و مالی پروژه است (فال سلیمان و چکشی، 1389: 8).

       به‌عبارت‌دیگر، پروژه ترسیب‌کربن به دنبال توسعه جامعه از طریق خودیاری و بهبود شرایط اقتصادی و اجتماعی ساکنان محلی و دام‌داران و به دنبال آن احیای مراتع تخریب یافته و اعمال مدیریت پایدار و به‌کارگیری شیوه‌های امرار معاش پایدار از طریق تمرکز‌زدایی تصمیم‌گیری‌ها و کنترل سرمایه‌های مادی و طبیعی توسط خود مردم است (حسن‌نژاد، کهنسال و قربانی، 1389: 325). مردان و زنان در قالب این گروه‌های توسعه آموزش‌های لازم و مرتبط اعم از برنامه‌های بهداشت محیط، تنظیم خانواده، آموزش‌های متنوع شغلی‌ که منجر به ‌افزایش بهره‌وری می‌شود را فراگرفتند. برای مصارف خانگی جامعه محلی منابع جایگزین انرژی به‌کار گرفته شد تا نیاز به بوته‌کنی از مراتع برای تأمین سوخت و مصارف دیگر کاهش یابد. پس‌اندازهای کوچک مردم فقیر روستایی در صندوق‌های خرد اعتباری با کمک‌های وام‌های خرد مالی از‌سوی پروژه زمینه اشتغال‌های جنبی متفاوت را فراهم ‌آورد تا به‌تدریج مشاغل جایگزین تدارک دیده ‌شود.

       در پروژه مشارکتی ترسیب کربن به مسئله فقرزدایی با هدف قرار دادن افراد کم‌درآمد و فقیر و همچنین نقش زنان و توانمندسازی آنها برای مداخله در امر تصمیم‌گیری و ایفای عملکردهای جدید اقتصادی و اجتماعی تأکید جدی شده است. به‌طوری‌که فعالیت‌های تولیدی از‌سوی این گروه گسترش قابل توجهی یافت و بازدیدهای متنوعی از کارگاه تولیدی روستایی در سطح کشور برای آنان مهیا شد تا با توجه به علاقه‌مندی‌شان، آموزش‌های رسمی را دریافت و سپس کار جدیدی آغاز کنند و خود به‌عنوان کارآفرین در منطقه به فعالیت بپردازد (فال سلیمان و چکشی، 1389: 9). با توجه به اهداف اقتصادی و اجتماعی مورد نظر در اجرای پروژه ترسیب کربن در منطقه فوق‌الذکر نتیجه مانیتورینگ[24] براساس شاخص‌های مورد بررسی نشان می‌دهد که به‌طورکلی این شاخص‌ها روند مثبت و قابل قبولی داشته‌اند که به این ‌شرح بیان می‌شود:

ـ رشد و بهبود شاخص‌های اجتماعی: نرخ رشد جمعیت طی سنوات مانیتورینگ و پایش پروژه کاهش قابل توجهی داشته و میزان جمعیت شاغل نسبت به جمعیت فعال منطقه روند افزایشی داشته است. مطالعه شاخص‌های جمعیت فعال، جمعیت شاغل، نرخ سرباری و نرخ وابستگی تغییرات قابل ملاحظه‌ای را در سه دوره نشان می‌دهد. این تغییرات در جدول ذیل قابل مشاهده است.

 

بررسی تحولات شاخص‌های اجتماعی آبادی‌های تحت پوشش پروژه ترسیب کربن

شاخص

سال

جمعیت کل (خانوار)

جمعیت کل (نفر)

نرخ رشد جمعیت (درصد)

جمعیت فعال

جمعیت شاغل

نرخ سرباری

نرخ وابستگی

نرخ اشتغال (درصد)

نرخ بیکاری

(درصد)

قبل از شروع پروژه (1382)

358

1760

ـ

962

321

9/4

82/0

4/33

9/15

1385

421

2105

6/4

1197

434

8/4

75/0

2/36

6/15

1386

466

2179

5/3

1247

570

8/3

74/0

7/45

1/15

1387

469

2206

2/1

1289

616

6/3

71/0

7/47

9/14

منبع: مطالعات پایش و مانیتورینگ پروژه ترسیب کربن، 1385، 1386، 1387 تشکیل نهادهای اجتماعی.

 
ـ گروه‌های توسعه‌ روستایی و صندوق‌های خرد اعتباری: یکی از فعالیت‌های مشارکتی مهم که با بسیج و توانمند‌سازی جامعه ‌محلی صورت گرفته حمایت از گروه‌های اجتماعی به‌هم پیوسته در روستاها و صندوق‌های خرد اعتباری (که حاصل پس‌انداز درون‌گروهی اعضاست) بوده که این مسئله از ابعاد اجتماعی، انسانی، مالی و محیطی حائز اهمیت است. جلب مشارکت زنان از نکات بارز این حرکت محسوب می‌شود که در گروه‌های توسعه تشکیل شده‌اند و با ایجاد صندوق‌های اعتباری خاص خود یا مختلط با مردان نقش مهمی را جهت همیاری در فعالیت‌های مستقیم و یا غیرمستقیم با احیا منابع ‌طبیعی به ‌عهده گرفته‌اند. اولویت این صندوق با اقشار کم‌درآمد و زنان روستایی برای رونق فعالیت‌های اشتغال‌زا بوده است.
       تعداد کل وام‌های تولیدی (مانند زنبورداری، بافندگی، قالیبافی، نهال‌کاری، ...) ازسوی پروژه و صندوق‌های‌خرد اعتباری، 270 مورد است. از‌این‌رو رشد وام‌های تولیدی روند مطلوبی داشته است. از مجموع 270 مورد واگذاری وام تولیدی، 33 درصد به اقشار فقیرتر وکم‌درآمد اختصاص یافته است. بی‌شک تشکیل گروه‌های توسعه روستایی از مهم‌ترین دستاوردهای پروژه به‌شمار می‌آید، چراکه این سرمایه اجتماعی مهم چنانچه به‌تدریج اهمیت تلاش‌های جمعی را دریابد پایدار خواهد ماند و نقش مهمی را در آینده ایفا خواهد کرد. این روند تحولات گروه‌های توسعه در جدول ذیل مشاهده می‌شود. پروژه ترسیب کربن با تشویق مردم و واگذاری تسهیلات خاصی‌‌ اقدام به جایگزینی سوخت‌های پاک‌ مانند انرژی‌خورشیدی وگاز به جای استفاده از مراتع و سوخت‌های فسیلی آلوده زا نموده است. میزان مصرف گاز افزایش یافته است (فال سلیمان و چکشی، 1389: 16ـ15).
 

محاسبه شاخص توسعه انسانی و پارامترهای آن در‌سال‌های اجرای پروژه

پارامتر

قبل از 1383

1385

1386

1387

شاخص باسوادی

276/0

287/0

385/0

413/0

شاخص درآمد

327/0

338/0

341/0

358/0

شاخص امید به ‌زندگی

69/0

70/0

71/0

741/0

شاخص توسعه ‌انسانی

431/0

441/0

478/0

504/0

منبع: همان.

 

       نتایج بخش مانیتورینگ پروژه طی سه سال پس از اجرا نشان می‌دهد در بخش اجتماعی رشد و بهبود نسبی شاخص‌های هدف صورت پذیرفته و در بخش اقتصادی با کمک‌های پروژه که در غالب آموزش‌های متنوع و تسهیلات ‌اعتباری به‌صورت وام انجام گرفته است، مردم روستایی فعالیت‌های متنوع تولیدی را راه‌اندازی کرده‌اند که نتیجه آن ایجاد شغل‌های جنبی درآمدزا در کنار فعالیت‌های اقتصادی اصلی آنها بوده است. رشد شاخص توسعه ‌انسانی به‌عنوان پارامتر تلفیقی نیز نشان می‌دهد در‌مجموع فعالیت‌های متنوع پروژه باعث ایجاد روند روبه ‌رشدی در این شاخص شده است. در نهایت این پروژه می‌تواند الگوی مناسب اجرایی در قالب توسعه همه‌جانبه روستایی در سایر نواحی کشور باشد (همان: 20ـ19).

 

5ـ3  برنامه‌ریزی مشارکتی در طرح حبله رود

طرح مدیریت یکپارچه منابع آب و خاک، در سال 1377 با مشارکت معاونت آبخیزداری وزارت جهاد کشاورزی، سازمان برنامه و بودجه و برنامه توسعه ملل متحد در حوزه آبخیز حبله رود واقع در استان‌های تهران و سمنان در چهار حوزه، از جمله آبخیزداری، تعریف شد. از اصلی‌ترین اهداف این طرح، اجرای رهیافت مشارکت‌مدارانه در مدیریت منابع آب و خاک و آبخیزداری به‌عنوان پروژه‌ای پیشتاز، به‌منظور کسب تجربه و بومی‌سازی این رهیافت در کشور بود. طرح حبله رود، مفهوم دیگری از مشارکت را در ایران معرفی کرده و بسط داده است. این مفهوم مبنی‌بر مزایای بهره‌گیری از دانش بومی، بهره‌گیری از اطلاعات محلی، شفافیت در چرخه تصمیم‌گیری است (الماسی، 1385: 1). از مهم‌ترین ویژگی‌های پروژه، مشارکت مردم در نیازسنجی، تعیین اولویت‌ها، تصمیم‌گیری، برنامه‌ریزی، اجرا و نگهداری پروژه‌هاست. حضور فعال زنان در پروژه نیز از دیگر ویژگی‌های پروژه به‌شمار می‌رود. اهداف تحقق یافته براساس موافقت‌نامه در برنامه مدیریت پایدار منابع آب و خاک حبله رود در پروژه آبخیزداری به‌ این شرح است: کنترل رسوب (33370 هکتار)، کنترل فرسایش (19710 هکتار)، مطالعات توجیهی (1200000 هکتار)، کارگاه‌های برنامه‌ریزی مشارکتی (800 کارگاه، احیای‌ مراتع 14500 هکتار)، بذرپاشی و کپه‌گذاری (7500 هکتار)، مدیریت ‌اجرایی (30000 هکتار)، نهال‌کاری (3500 هکتار) (میرکیائی،‌ 1390: 11ـ6).

       در گزارش بررسی گروه مستقل کارشناسی برنامه توسعه ملل متحد که در سند پنج برگی چارچوب همکاری کشوری[25] منعکس شده است، نشان می‌دهد که حدود 60 پروژه همکاری کشوری پروژه حبله رود به هدف نزدیک شده است. این برنامه در مدیریت جامع منابع آب و خاک و هم‌زمان طرح‌ریزی و اجرای مشارکتی، موقعیتی منحصر‌به‌فرد فراهم کرده است. این فرایند مشارکتی برای درک جوامع محلی از آثار آب و خاک بر تخریب محیط زیست و ایجاد فقر در ایران بسیار ابداع‌گونه و در عمل موفق بوده است (سیاح مفضلی، 1391: 158ـ157). در طرح حبله رود، پروژه آبخیزداری، رهیافت مشارکت مردمی با هدف سهیم شدن در دانش و اطلاعات محلی و ایده‌های توسعه‌ای اتخاذ شد. الگوی توسعه پایدار با صحه‌گذاری بر وابستگی متقابل مسائل محیطی و اقتصادی ـ اجتماعی بر لزوم برنامه‌ریزی تلفیقی و مشارکت فعال در تصمیم‌گیری تأکید دارد و مدافعین حقوق بشری با تأکید بر اصل برابری و عدم تبعیض خواستار مشارکت مردم در تصمیم‌گیری‌اند (الماسی، 1385: 2).

       به اتکای تجارب سایر کشورها، تقویت انگیزه‌ مشارکت مردم و ایجاد و گسترش نهادهای مشارکتی در روستا، رهیافت موفقی برای حفظ و توسعه این منابع حیاتی شناخته شده است. مستندات طرح مباحث مربوط به روش‌های ارزیابی مشارکتی به دنبال روشن شدن ناکارآمدی روش‌های برنامه‌ریزی متمرکز و نخبه‌گرایی حاکم بر تفکرات مربوط به توسعه روستایی در برنامه‌ریزی‌ها مطرح شد و به‌تدریج کارشناسان و متخصصان به عدم موفقیت کارهای خود پی بردند و به تجربه دریافتند افراد محلی دارای دانش تفصیلی و درک عمیق از محیط پیرامون خود هستند و این افراد بیرونی هستند که نسبت به مسائل و مشکلات و اولویت‌های جوامع محلی کمتر آگاهی دارند (همان: 5ـ4). جامعه طرح‌های متعددی را در موضوعات غیر از منابع آب و خاک توسعه داد و برخی از آنها نیز به اجرا درآمد و نتایج موفقی نیز حاصل آورد. در رهیافت‌های حقوق بشری، فرایندی که در آن حقی تأمین می‌شود، به‌اندازه نتیجه آن اهمیت دارد.

       رهیافت مذکور بر این موارد تأکید دارد: توانمندسازی و مسئولیت‌پذیری صاحبان حق، شفافیت و عدم تبعیض، افراد صاحبان حق هستند، نه ذی‌نفعان منفعل دریافت‌کننده کمک و خدمات؛ از‌این‌رو، نقش کلیدی و فعالی در توسعه خود دارند (همان: 9ـ8).

       رویکرد حق‌محور به توسعه، چارچوبی مفهومی برای توسعه‌ انسانی است که از نظر هنجاری مبتنی‌بر استانداردهای حقوق بشر بین‌المللی است و عملاً هدف آن ترویج و حمایت از حقوق بشر است. رویکرد حق محور هنجارها، استانداردها و اصول نظام‌ حقوق بشر بین‌المللی را با طرح‌ها، سیاست‌ها و پروسه توسعه ادغام می‌کند. این اصول شامل برابری، انصاف، پاسخ‌گویی، توانمندسازی و مشارکت هستند (What is a Right- Based Approach to Development, 2003). رویکرد حقوق بشری به توسعه را می‌توان به‌صورت توسعه انسانی نگریست، چنانچه به‌نحوی اجرا شود که حقوق بشر را تأمین کند. اما برنامه توسعه سازمان ملل متحد با تکیه بر رویکرد حقوق بشری به توسعه بر تحقق حقوق بشر از طریق توسعه انسانی تأکید می‌کند و این رویکرد به‌وضوح در نحوه و نتایج فعالیت‌های این برنامه در قالب طرح‌ها و پروژه‌ها نمایان است.

 

6  ادغام فعالیت‌های برنامه توسعه ملل متحد در برنامه‌های محیط زیست قانون برنامه توسعه پنج‌ساله

پروژه‌های موفق برنامه توسعه ملل متحد مثل پروژه ترسیب ‌کربن و برنامه‌های کاهش فقر، پروژه صندوق توسعه ‌پایدار و برنامه اعتبارات کوچک بلاعوض، ارائه الگوی رویکرد زیست‌بومی الگویی را برای ادغام فعالیت‌های توسعه انسانی در برنامه‌های حفاظت از محیط زیست ارائه می‌کند که می‌توان در قوانین برنامه‌های توسعه پنج‌ساله آن را مشاهده کرد. در راهبرد توسعه ‌انسانی، حفاظت از محیط ‌زیست عنصر اصلی توسعه‌ پایدار محسوب می‌شود. استراتژی‌های حفاظت از محیط زیست در قوانین برنامه‌های توسعه بدین‌‌شرح‌اند:

       قانون برنامه دوم توسعه بر ضرورت حفاظت از محیط زیست و استفاده بهینه از منابع طبیعی کشور اشاره می‌کند. اهداف برنامه عبارت‌اند از: تأکید بر حفظ، احیا، توسعه و بهره‌برداری اصولی از منابع طبیعی، تدوین ضوابط و استانداردها، معیارها و شاخص‌های لازم محیط زیستی و اصلاح چارچوب حقوقی و قانونی موجود در همه زمینه‌ها با بهره‌گیری از آخرین یافته‌های علمی و هماهنگ با شرایط و امکانات کشور، حفظ و احیای منابع تجدید‌شونده، حفظ گونه‌های کمیاب، جلوگیری از بیابان‌زایی و کوشش در جهت کویر‌زدایی، جلوگیری از فرسایش و آلودگی خاک، هوا، آب‌های سطحی و زیرزمینی و محیط زیست دریایی، جلوگیری از تخریب و انهدام زیستگاه‌های حیات ‌وحش کشور. مواد (104 و 105) قانون برنامه سوم توسعه تأکید خاصی بر حفاظت از محیط زیست و کمک به تنوع گونه‌های حیاتی دارد. مطابق ماده (104) برای حفاظت از محیط زیست و دسترسی پایدار به منابع طبیعی اجرای این امور ضروری است: «دسترسی به منابع طبیعی باید با ظرفیت بهره‌برداری از منابع ‌طبیعی‌ سازگار باشد. بنابراین برای حفظ تنوع زیست دولت باید ضمن حفظ سطح تولید و دسترسی پایدار به منابع طبیعی با اجرای طرح‌هایی از قبیل تعادل دام و مرتع، تأمین سوخت جنگل‌نشینان، عشایر و روستاییان، مشارکت مردم در برنامه‌ریزی را نهادینه سازد، منابع پایه به‌طور یکپارچه مدیریت شود و برای حفظ تنوع زیست تصمیم‌گیری و اقدام کند».

       ماده (105): «کلیه طرح‌ها و پروژه‌های بزرگ‌ تولیدی و خدماتی، در زمان امکان‌‌سنجی، باید براساس استانداردهای زیست‌محیطی تبیین شده توسط شورای عالی حفاظت محیط زیست و دولت مورد ارزیابی قرارگیرد. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مسئول نظارت برحسن اجرای این ماده است» (ماهاندرادو، عرب مازار، 1384: 212ـ211).

       دولت براساس قانون برنامه توسعه چهارم (1388ـ1384) مکلف شد برنامه زمان‌بندی شده حفظ، احیا، اصلاح، توسعه و بهره‌برداری از منابع طبیعی تجدیدشونده را با توجه به این اولویت‌ها تنظیم و به مورد اجرا بگذارد که عبارت‌اند از: اجرای عملیات آبخیزداری، کوشش کامل حفاظتی در جنگل‌های کشور، گسترش مشارکت شوراهای روستایی و بسیج محلی در حفاظت از جنگل‌ها و مراتع، پوشش کامل سوخت‌رسانی به عشایر و روستاییان، تبدیل اراضی بیابانی به زراعی، توسعه فضای سبز، اجرای عملیات کنترل کانون‌های بحرانی بیابان‌زا. همچنین دولت در حفظ محیط زیست و توسعه پایدار تعهداتی را پذیرفت که برخی از این تعهدات عبارت‌اند از:

       1. جلب مشارکت تشکل‌های غیردولتی و سایر بخش‌های جامعه مدنی در حفاظت از محیط زیست و ارتقای استانداردهای زیست‌محیطی و سلامت مردم، بر‌مبنای هدف‌محوری و مسئولیت‌پذیری؛

       2. ایجاد صندوق ملی محیط زیست برای تقلیل آلاینده‌های وارد به محیط زیست و تخریب آن؛

       3. ارائه طرح حفاظت، احیا، بازسازی ذخایر و رفع آلودگی و شیوه‌های بهره‌برداری پایدار از محیط‌های دریایی کشور؛

       4. اجرای برنامه مدیریت زیست‌بومی در زیست‌بوم‌های حساس؛

       5. ارتقای آگاهی‌های عمومی به‌منظور دستیابی به توسعه پایدار؛

       6. گسترش آموزش‌های عمومی و تخصصی محیط زیست، در همه واحدهای آموزشی و مراکز آموزش عالی؛

       7. تدوین نظام اطلاعات زیست‌محیطی کشور در سطوح منطقه‌ای، ملی و استانی (همان: 214ـ213).

       در ایران براساس قانون برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه کشور، سازمان محیط زیست به‌عنوان مرجع اصلی پیاده‌سازی مدیریت زیست‌بومی شناخته شده و در همین راستا استقرار مدیریت زیست‌بومی برای تالاب‌های کشور در قالب طرح حفاظت از تالاب‌های ایران اجرا شده است (سیاح مفضلی، 1388: 4).

       براساس قوانین برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور و همچنین رهیافت‌ها و راهبردهای توسعه روستایی در قانون برنامه سوم توسعه که در آن توسعه پایدار منابع طبیعی با استفاده از مشارکت‌های مردمی مورد تأکید قرار گرفته است، طرح مدیریت یکپارچه منابع آب و خاک در حوزه آبریز حبله رود با جهت‌گیری توسعه روستایی و با هدف جلوگیری از تخریب و فرسایش منابع آب و خاک و بهبود زندگی روستاییان و با تأکید بر استفاده از مشارکت‌های مردمی به‌عنوان یک رهیافت برنامه‌ریزی از پایین به بالا در قالب سه پروژه آبخیزداری، بیابان‌زدایی و تولیدات کشاورزی در روستای نمونه در شهرستان‌های فیروزکوه، دماوند و گرمسار به‌اجرا درآمده است. این طرح با استفاده از کمک‌های مؤسسات وابسته به سازمان ملل از جمله سازمان خواروبار و کشاورزی و برنامه توسعه سازمان ملل متحد و اعتبارات عمرانی کشور به‌اجرا گذاشته شده است (الماسی، 1385: 4). فصل دوازدهم قانون برنامه سوم توسعه تحت عنوان سیاست‌های زیست‌محیطی شامل دو ماده است که، در حوزه فعالیت‌های فرابخشی به مسئله محیط زیست می‌پردازد (دبیری، عباسپور و آزادبخت، 1386: 93). در محتویات قانون برنامه چهارم توسعه حداقل از بعد اندیشه‌ای، سیاستگذاری و قانونگذاری گام‌های آرام برای گذار از توسعه کلاسیک به توسعه پایدار شروع شده است. به‌طوری‌که تلاش کرده است گزینه‌های قابل انتخاب برای مردم را در مورد توسعه پایدار و محیط زیست افزایش دهد و با زمینه‌سازی برای مشارکت و توجه به بخش خصوصی و مدنی در این محورها، برنامه را به برنامه الگوی یادگیری نزدیک سازد و مردم را از گیرنده و دهنده صرف اطلاعات به مشارکت در فرایند مدیریت و برنامه‌ریزی فراخواند، که نشان از همراهی ایران با چالش اساسی جهان درزمینه توسعه پایدار و محیط زیست دارد (رکن‌الدین افتخاری و همکاران، 1388: 60ـ45). طبق ماده (59) قانون برنامه چهارم توسعه به‌منظور تسریع در اجرای برنامه عمل حفاظت و بهره‌برداری از تنوع زیستی کشور دولت موظف است هماهنگی لازم را میان دستگاه‌های ذی‌ربط ایجاد کند. در این ماده قانونی تأکید شده است که شاخص‌های تنوع زیستی کشور باید تا پایان برنامه چهارم توسعه به سطح استانداردهای جهانی نزدیک شود.

       تنوع زیستی نقش بسیار مهمی را در موضوع توسعه پایدار و فقرزدایی ایفا می‌کند و برای رفاه بشری، تمامیت فرهنگی و زندگی ایشان ضروری است. در ماده (67) و بند «الف» از ماده (68) قانون برنامه چهارم مواردی در حفظ تنوع زیستی، طراحی نظام پایش تنوع زیستی، ایجاد نظام اطلاعات تنوع زیستی، تحقیق و بررسی درزمینه احیای زیست‌بوم‌های تخریب شده و تکثیر گونه‌های گیاهی و جانوری در معرض ‌خطر و تهدید، مشخص کردن خلأ‌های اطلاعاتی و تحقیقاتی تنوع زیستی کشور و حمایت از زیست‌بوم‌ها و نیل به مدیریت جامع زمین، آب و منابع زمینی در نظر گرفته شده‌ است.

       در مواد (69 و 70) قانون برنامه چهارم به‌طور کامل کلیه موارد مربوط به جنگل اعم از خروج دام از جنگل و سامان‌دهی جنگل‌نشینان، توسعه فضای سبز، ایجاد تعادل بین دام و مرتع و ... با هدف حفظ و احیا و اصلاح، توسعه و بهره‌برداری از منابع طبیعی تجدید‌شونده در نظرگرفته شده است. در ماده (65) نیز توجه ویژه‌ای به الگوهای تولید و مصرف و دستورالعمل‌های بهینه‌سازی شده که برای نیل به این هدف دولت موظف به تدوین اصول توسعه پایدار بوم‌شناختی شده است. براساس ماده (59) سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مکلف است با همکاری سازمان محیط زیست و سایر دستگاه‌های مرتبط به‌منظور برآورد ارزش‌های اقتصادی منابع طبیعی و زیست‌محیطی و هزینه‌های ناشی از آلودگی و تخریب محیط زیست در فرایند توسعه و محاسبه آن در حساب‌های ملی، نسبت به تنظیم دستورالعمل‌های محاسبه ارزش‌ها و هزینه‌های موارد دارای اولویت از قبیل: جنگل، انرژی، تنوع زیستی، آلودگی زیست‌محیطی در نقاط حساس اقدام کند و در مراجع ذی‌ربط به تصویب رساند. همچنین برای کاهش هزینه‌های دولت و اعمال سیاست‌های مصرف بهینه و محیط‌زیست دولت سبز مواد قانونی (60 و 66) (دولت سبز) و بند «ب» ماده (64) تصویب شد. در این ‌راستا، تأسیس و تقویت نهادهای مالی محیط زیست لازمه هرگونه برنامه بلندمدت خواهد بود. بند «ب» ماده (68) بدین‌منظور مصوب شد (محمدی الموتی، 1384: 91). هیئت وزیران در جلسه مورخ 29/8/1390 بنا به پیشنهاد سازمان حفاظت محیط زیست و به استناد اصل (138) قانون اساسی، آیین‌نامه ارزیابی آثار زیست‌محیطی طرح‌ها و پروژه‌های بزرگ تولیدی، خدماتی و عمرانی را تصویب کرد. ماده (2) این آیین‌نامه بیان می‌کند: «مجریان طرح‌ها موظف‌اند در مرحله امکان‌سنجی و مکان‌یابی آنها گزارش ارزیابی زیست‌محیطی مربوط را تهیه و جهت بررسی و تأیید "کارگروه ارزیابی اثرات زیست‌محیطی" به سازمان ارائه نمایند». ماده (5) این آیین‌نامه نیز اشعار می‌دارد: «سازمان موظف است برای اطلاع مجریان طرح‌ها، محدوده مناطق تحت حفاظت خود را مطابق مصوبات شورای عالی حفاظت محیط زیست و همچنین تالاب‌های بین‌المللی و مناطق حساس ساحلی دریا را به‌صورت نقشه‌های رقومی تهیه و منتشر نماید» (مصوبات هیئت وزیران، 1390).

       معاون اول رئیس‌جمهور تصویب‌نامه شماره 36600/ت35059ه ـ مورخ 1/5/1385 را خطاب به سازمان حفاظت محیط زیست، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، وزارت آموزش و پرورش و سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران به این ‌شرح اعلام کرده است: هیئت وزیران در جلسه مورخ 28/4/1385 بنا به پیشنهاد شورای عالی حفاظت محیط زیست موضوع نامه شماره 1250ـ1 مورخ 4/2/1385 سازمان حفاظت محیط زیست و به استناد بند «الف» ماده (64) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1383 آیین‌نامه اجرایی بند یاد شده را به‌شرح زیر تصویب کرد: آیین‌نامه اجرایی بند «الف» ماده (64) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران:

       ماده (1) ـ «در این آیین‌نامه عبارات و واژه‌های زیر در معانی مشروح مربوط به کار می‌رود: الف ـ آموزش رسمی محیط زیستی: تلفیق هدفمند و نظام‌مند موضوعات محیط زیستی در دروس مقاطع و پایه‌های مختلف آموزش تحصیلی و همچنین در رشته‌های مختلف آموزش عالی به‌نحوی‌که آموزه‌های دانش آموزان و دانشجویان در بروز رفتار و تصمیم‌گیری سازگار با محیط زیست مؤثر واقع شوند. ب ـ آموزش غیررسمی محیط زیستی: آموزش مستقیم و غیرمستقیم گروه‌های مختلف اجتماعی در خارج از نظام آموزش رسمی (کارمندان، کارگران، مدیران دولتی و غیردولتی و نظایر آنها) به‌نحوی‌که با گذشت زمان رویکرد، رفتار و تصمیم‌گیری آنها با حفاظت از محیط زیست سازگاری بیشتری یابد».

       ماده (2) ـ «کارگروهی‌ با مسئولیت سازمان حفاظت ‌محیط ‌زیست و با عضویت نمایندگان تام‌الاختیار وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فن‌آوری، آموزش و پرورش، جهاد کشاورزی، صنایع و معادن، نفت، نیرو، فرهنگ و ارشاد اسلامی، بهداشت، درمان و آموزش ‌پزشکی، مسکن و شهرسازی، ارتباطات و فن‌آوری اطلاعات و سازمان‌های صدا و سیما و مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تشکیل می‌شود. وظایف این کارگروه تدوین برنامه عمل ارتقای آگاهی‌های محیط زیستی براساس‌ اسناد بالادستی از جمله سند فرابخشی قانون برنامه چهارم توسعه کشور در میان گروه‌های مخاطب هریک از مخاطبین دستگاه‌های یاد شده و دیگر گروه‌های اجتماعی می‌باشد. این برنامه‌ها می‌بایست شامل اولویت‌بندی گروه‌های مخاطب، محتوای آموزشی با تأکید بر نیازهای محلی از قبیل زیست‌بوم‌ها، فنون مؤثر پیام‌رسانی با توجه به ماهیت گروه‌های مخاطب باشد» (تصویب‌نامه هیئت وزیران، 1385).

       قانون برنامه پنجم توسعه در ماده (187) بیان می‌دارد: «به دولت اجازه داده می‌شود به‌منظور حفاظت، احیا و بهره‌برداری پایدار از محیط زیست، منابع طبیعی و تنوع زیستی حداکثر تا پایان سال دوم برنامه نسبت به مواردی مثل تدوین و اجرای برنامه مدیریت یکپارچه زیست‌بومی و برنامه عملیاتی حفاظت و بهره‌برداری پایدار از تنوع زیستی زیست‌بوم‌های حساس و شکننده کشور، اصلاح اساسنامهصندوق ملی محیط زیست، اقدام قانونی انجام دهد» (معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور، 1389: 185).

       ماده (189) ـ «سازمان حفاظت محیط زیست مکلف است: در راستای ارتقای آگاهی‌های عمومی و دستیابی به توسعه پایدار به‌منظور حفظ محیط زیست و با تأکید بر گروه‌های اثرگذار و اولویت دار از ابتدای برنامه پنجم توسعه اقتصاد، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، آیین‌نامه اجرایی مربوط را با پیشنهاد شورای عالی حفاظت محیط زیست به تصویب هیئت وزیران برساند. کلیه دستگاه‌های ذیربط، رسانه‌های دولتی و صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران ملزم به اجرای برنامه‌های آموزشی بدون دریافت وجه موضوع این ماده قانونی می‌باشند».

       ماده (191) ـ «برنامه مدیریت زیست‌بومی در زیست‌بوم‌های حساس، به‌ویژه دریاچه ارومیه تهیه و به مرحله اجرا درمی‌آید. سازمان حفاظت محیط زیست با همکاری معاونت و وزارتخانه‌های نیرو و جهاد کشاورزی، آیین‌نامه اجرایی این ماده را تهیه و به تصویب هیئت وزیران می‌رسانند. به‌منظور جلوگیری از شکار بی‌رویه و نابودی تنوع زیستی، دولت مکلف است با همکاری مراجع ذی‌ربط در نیروهای مسلح جمهوری اسلامی ایران ترتیبی اتخاذ نماید تا ضمن محدود کردن پروانه حمل اسلحه شکاری و بازنگری در ضوابط صدور پروانه‌های مذکور، تعداد سلاح‌های شکاری را متناسب با جمعیت قابل برداشت از حیات وحش به تشخیص سازمان حفاظت محیط زیست برساند و نسبت به جمع‌آوری سلاح‌های غیرمجاز تا پایان برنامه اقدام نماید» (همان: 187ـ186).

       ماده (193) ـ «سازمان حفاظت محیط زیست مکلف است تمهیدات لازم را برای کاهش آلودگی هوا تا حد استانداردهای جهانی با اولویت شناسایی کانون‌های انتشار ریزگردها و مهار آن، کنترل و کاهش میزان انتشار گازهای گلخانه‌ای را فراهم آورد. از سال دوم برنامه، هرگونه بهره‌برداری صنعتی و معدنی جدید از تالاب‌های داخلی مطلقاً ممنوع است. با توجه به شرایط ویژه تالاب‌های کشور از‌منظر اقتصادی، کشاورزی، زیست‌بومی، تنوع زیستی وگردشگری و وجود مراتع و اراضی زراعی مطلوب در اطراف آنها و وجود چالش‌های جدی در تخصیص منابع آب در این مناطق و به‌طورکلی، پیچیدگی و شکنندگی زیست‌بوم طبیعی این مناطق، دولت مکلف است در سال اول برنامه، با سامان‌دهی مجدد سازمان‌های موجود در بخش‌های آب، کشاورزی، منابع طبیعی، محیط زیست و گردشگری، نسبت به اعمال مدیریت یکپارچه با مشارکت بهره‌برداران در دشت‌های اطراف این تالاب‌ها اقدام نماید. شهرداری شهرهای بالای دویست هزار نفر جمعیت و شهرهای ساحلی و شهرهای حاشیه تالاب‌های داخلی در راستای مدیریت پسماند شهری موظف‌اند تا پایان سال چهارم برنامه، پسماندهای خود را با روش‌های نوین و فن‌آوری‌های جدید با اولویت روش‌های آلی ارگانیک از قبیل کرم پوسال بازیافت نمایند. از سال پایانی برنامه، هرگونه دفن پسماندها در این‌گونه شهرها مطلقاً ممنوع است» (همان: 189).

       در این راستا تفاهم‌نامه همکاری مشترک بین برنامه توسعه ملل متحد و سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های وزارت کشور در‌خصوص توانمند‌سازی جوامع محلی و دهیاری‌ها به‌منظور توسعه سیستم مدیریت پسماندهای روستایی ایجاد شد. زمان اجرای طرح از سال 1386 شروع و تا 1388 ادامه داشت. این تفاهم‌نامه در 8 ماده و یک تبصره تنظیم شد (http://www.undp.ir, 2014). پس از ذکر قوانین برنامه توسعه پنج‌ساله در راستای حفظ و پایداری محیط زیست، به بحث و بررسی پروژه‌های برنامه توسعه ملل متحد در راستا و تقویت این قوانین در ایران می‌پردازیم. برخی از مهم‌ترین عناوین پروژه‌های برنامه توسعه ملل متحد در این راستا عبارت‌اند از: پروژه تدوین استراتژی و برنامه اقدام ملی حفاظت از تنوع زیستی، پروژه حفاظت از یوزپلنگ آسیایی و زیست‌بوم‌های مرتبط، پروژه حفاظت از تنوع زیستی در اکوسیستم‌های کوهستانی زاگرس، پروژه حفاظت از تالاب‌های ایران، پروژه توانمندسازی و تقویت اداری برای هماهنگی اجرای پروتکل مونترال در کشور، پروژه تقویت و بهبود مدیریت کیفیت هوا در تهران بزرگ، بیابان‌زدایی، برنامه زیست‌محیطی دریای خزر، پروژه توانمند‌سازی ایران در ارائه اولین گزارش ملی تغییرات آب و هوا به سازمان ملل متحد، پروژه توانمندسازی برای تدوین قانون ملی ایمنی زیستی (محمدی الموتی، 1384: 131). قبل از پرداختن به این پروژه‌ها به برخی از چالش‌های برنامه‌های زیست‌محیطی در ایران می‌پردازیم.

 

7  چالش‌های برنامه زیست‌محیطی در قانون برنامه توسعه پنج‌ساله

بدیهی است توسعه بلند‌مدت منطقه‌ای و ملی و حفاظت از منافع عمومی با توجه به آثار بیرونی اقتصادی منفی کم‌بازده بودن برخی از فعالیت‌های زیست‌محیطی در کوتاه مدت و ناکافی بودن منابع تخصیص‌یافته نیاز به توسعه سرمایه‌گذاری و حمایت‌های مالی زیست‌محیطی را دوچندان کرده است (همان: 91). بنابراین تا تحقق ارزش‌ها و اصول بنیادین توسعه پایدار باید بیشتر تلاش شود (United Nations Development Program, 2012: 33).

       برخی از مواد قانون برنامه چهارم که جنبه دائمی ندارند ولی اساس تحقق اهداف زیست‌محیطی محسوب می‌شوند، ‌باید از حالت موقت پنج‌ساله خارج و به‌صورت دائمی درآیند. در‌عین‌حال اقتصاد محیط زیست، مقوله‌ای زیربنایی است و نیازمند یک سیاستگذاری کلان در قالب قانون مستقل است (دبیری، عباسپور و آزادبخت، 1386: 100). مشکلات زیست‌محیطی ناشی از بخشی‌نگری در مدیریت است، برای مثال بخشی‌نگری در سدسازی باعث نابودی تالاب‌ها می‌شود، زیرا این سازه‌های عظیم آبی بدون در نظر گرفتن حق آبه تالاب‌ها و زیست‌بوم‌های پایین دست اجرا شده است (خدیوی، 1391: 2). ازآنجا‌که اقدامات انجام شده در سطح حوضه آبخیز بر دریاچه اثر می‌گذارند، دریاچه ارومیه باید، در چارچوب حوضه آبریز آن مدیریت شود. این بدان‌معناست که سه استانی که در حوضه آبریز سهیم هستند، ‌باید رویکردی مشترک اتخاذ کنند. تأثیر فعالیت‌های مدیریتی بر اکوسیستم‌های همجوار نیز باید به‌دقت مورد توجه قرار گیرد. اهداف مدیریتی دریاچه ارومیه باید برای بلندمدت تدوین شوند، اما این را نیز باید مدنظر داشت که تغییر، اجتناب‌ناپذیر است به‌ویژه باید به تغییرات اقلیمی توجه کرد. در تعریف این اهداف، مردم باید کانون توجه قرار گیرند.

       مدیریت باید تمرکززدایی و به پایین‌ترین سطوح ممکن منتقل شود. این بدان‌معنی است که نهادهای استانی باید مسئول مدیریت دریاچه ارومیه، و جوامع و نهادهای محلی مسئول مدیریت تالاب‌های اقماری باشند. بنابراین جوامع محلی ‌باید کاملاً در حفاظت و مدیریت دریاچه و تالاب‌های اقماری آن دخیل باشند (برنامه مدیریت جامع دریاچه ارومیه، 1388: 27ـ26). بحران کنونی دریاچه ارومیه حاصل برایند شرایط و فعالیت‌ها در کل حوضه آبریز است و ازاین‌رو هر اقدامی باید به‌طور یکپارچه و هماهنگ در استان‌های واقع سطح حوضه اعمال شود. شاید بتوان گفت مهم‌ترین پروژه‌های برنامه توسعه ملل متحد در ایران در راستای تحقق هدف‌هایی از جمله دستیابی به محیط زیست پایدار شکل گرفته است.

 

8  نتیجه‌گیری

حقوق در معرض خطر در فرایند توسعه نه تنها حق بر سلامتی، حق مسکن، اشتغال، حقوق مدنی و سیاسی که برای توسعه مشارکتی، عادلانه و منصفانه ضروری هستند شامل می‌شود؛ بلکه شامل حق بر محیط زیست سالم نیز می‌شود. الگوی بسیج اجتماعی برای اولین بار به‌عنوان تکنیک فقرزدایی در استان سیستان و بلوچستان و سپس در حبله رود و پروژه منارید، کرمان، بم، لرستان به ‌اجرا درآمد که موفق‌ترین آن پروژه ترسیب کربن در خراسان جنوبی است. نتیجه‌های موفق این الگو باعث شد تا این تکنیک گسترش یافته و در همه پروژه‌های برنامه توسعه ملل متحد، مثل پروژه‌های محیط زیستی، بهداشت، توسعه جوامع محلی به‌کار گرفته شود. یکی از حوزه فعالیت برنامه توسعه ملل متحد کمک به پایداری محیط زیست و دستیابی به امنیت زیست‌محیطی است. در مواجهه با چالش‌های زیست‌محیطی، برنامه توسعه ملل متحد از طریق انتقال تجارب موفق سایر کشورها و ایجاد سازوکارهای لازم برای گسترش همکاری‌ها درزمینه حفاظت از محیط زیست در سطوح منطقه‌ای و بین‌المللی، نقش مؤثری ایفا کرده است. رویکرد مدیریت زیست‌بومی به‌عنوان یک تجربه موفق از رویکردهای جدید مدیریت محیط زیست به‌صورت گسترده در دنیا مطرح شده است. این رویکرد، الگویی را برای ادغام فعالیت‌های توسعه انسانی در برنامه‌های حفاظت از محیط زیست ارائه می‌کند.

       برنامه توسعه ملل متحد در انتقال دانش و تجارب بین‌المللی در‌خصوص رویکرد زیست‌بومی به کشور از طریق مشاوران برجسته بین‌المللی، سپس درزمینه پیاده‌سازی و اجرای رویکرد زیست‌بومی در مدیریت تالاب‌ها و در به اشتراک گذاشتن دستاوردهای و درس‌های آموخته حاصل از اجرای طرح در سایت‌های منتخب کمک کرده است. در ایران براساس قانون برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه کشور، سازمان محیط زیست به‌عنوان مرجع اصلی پیاده‌سازی مدیریت زیست‌بومی شناخته شده و در همین راستا استقرار مدیریت زیست‌بومی برای تالاب‌های کشور در قالب طرح حفاظت از تالاب‌های ایران اجرا شده است. در محتویات قانون برنامه چهارم توسعه از بعد اندیشه‌ای، سیاستگذاری و قانونگذاری گام‌های آرام برای گذار از توسعه کلاسیک به توسعه پایدار شروع شده است. به‌طوری‌که تلاش کرده است گزینه‌های قابل انتخاب برای مردم را در مورد توسعه پایدار و محیط زیست افزایش دهد و با زمینه‌سازی برای مشارکت و توجه به بخش خصوصی و مدنی در این محورها، برنامه را به برنامه الگوی یادگیری نزدیک سازد و مردم را از گیرنده و دهنده، صرف، اطلاعات به مشارکت در فرایند مدیریت و برنامه‌ریزی فراخواند، که نشان از همراهی ایران با چالش اساسی جهان درزمینه توسعه پایدار و محیط زیست دارد، که این همان الگوی ارائه شده توسط برنامه توسعه ملل متحد است. طرح‌ها و پروژه‌های برنامه توسعه ملل متحد سعی دارد هم‌راستا با این قوانین، ظرفیت‌ مدیریتی‌ دولت برای حفظ محیط زیست پایدار را ارتقا دهد. مهم‌ترین دستاورد این طرح‌ها تغییر نگرش مردم و مسئولان برای حفظ تالاب‌ها و نهادینه کردن رویکرد مدیریت یکپارچه تالاب‌ها در سطح کشور است.

       قانون برنامه چهارم توسعه با محور قرار دادن دانایی در امر توسعه بر مواردی همچون توسعه فن‌آوری، رقابت‌پذیری اقتصاد و رشد پایدار اقتصادی تأکید دارد. همچنین مقولاتی مانند ایجاد فرصت‌های برابر برای همه، ارتقای ظرفیت‌ها، توانمندسازی فقرا، در این برنامه مدنظر قرار گرفته‌اند. تأکید و صراحت قانون برنامه چهارم بر این موارد بیان‌گر این مسئله است که در نگرش دست‌اندرکاران تدوین برنامه ابعاد توسعه پایدار، جایگاه روبه رشدی داشته است. ارتقای نسبی سطح درآمد سرانه و شاخص توسعه انسانی از ویژگی‌هایی است که درسند چشم‌انداز افق 1404 نیز مد‌نظر قرار گرفته است. با وجود این هرگونه کاستی و نقص در نظام قانونگذاری و بودجه‌ریزی می‌تواند به‌عنوان چالشی در برابر نحوه اجرایی شدن قوانین برنامه‌های توسعه‌ای و محدودیتی برای فعالیت‌های برنامه توسعه ملل متحد محسوب شود.

       عواملی مانند حمایت مالی ناکافی، تأخیرات اداری در بررسی و تصویب پروژه‌های پیشنهاد شده توسط دفتر برنامه توسعه ملل متحد، تمهیدات متناقض عملیاتی و برنامه‌ریزی از قبیل اینکه چرخه‌های برنامه‌ریزی و مالی دولت و دفتر برنامه هم‌زمان نیستند، ظرفیت‌های فنی و منابع ناکافی در گروه‌های تخصصی می‌تواند از چالش‌های پیش روی فعالیت‌های برنامه توسعه در اجرای پروژه‌ها ـ که نیاز به تأمین منابع مشترک از برنامه توسعه و دولت دارد ـ ‌باشد. درصورتی‌که منابع مالی ملی با ردیف بودجه‌ای مشخص برای حمایت از فعالیت‌های این قبیل پروژه‌ها پیش‌بینی نشده باشد، فراهم کردن منابع در زمان اجرای فعالیت‌ها با چالش‌هایی روبه‌رو خواهد بود.

       یکی از پیشنهادها برای حل این مشکل ایجاد و تصویب یک برنامه ملی در درون سیستم مالی دولتی است که از فعالیت‌های مشترک پروژه حمایت و منابع مالی را در سازوکاری مطمئن‌تر فراهم می‌کند. فرایند تدوین و ارائه طرح ملی باید به‌نحوی برنامه‌ریزی شود که در زمان مقرر در فرایند تدوین برنامه توسعه کشور قرار گیرد. درصورتی‌که طرح در زمان مقرر برای ارائه آماده نشود، به برنامه‌های سال بعد انتقال می‌یابد و دسترسی به بودجه برنامه‌ریزی شده عملاً در آن سال مالی مشکل قابل حصول خواهد شد. در برخی موارد، برنامه مدون و از پیش تدوین‌شده‌ای برای هزینه‌کرد بودجه دولتی در بخش آموزش وجود ندارد و از‌آنجا‌که موضوع آموزش یکی از مهم‌ترین موضوعات مطرح در نهادینه‌سازی دستاوردهای طرح‌های برنامه توسعه ملل متحد است، ازاین‌رو عدم توجه کافی به این برنامه‌ریزی‌ها و انجام این اقدامات به‌عنوان یک چالش جدی محسوب می‌شود.

 



[1]. Functionalism

[2]. Institutionalism

[3]. High Politics

[4]. Low Politics

[5]. Conference on the Human Environment

[6]. UN Confrance on Environment and Development

[7]. A/Res/50/184

[8]. A/148/935

[9]. Agenda Pour Le Development

[11].World Commission on Environment and Development (WCED)

[13]. Expanded Programme of Technical Assistance

[14]. United Nations Special Fund

[15]. Country Program (CP)

[16]. Country Program Action Plan(CPAP)

[17]. GFATM

[18]. همکاری جنوب ـ جنوب عنصرمهمی از همکاری‌های بین‌المللی برای توسعه است که موقعیت رشد برای کشورهای در حال توسعه را در پیگیری‌های فردی و جمعی آنها از تداوم رشد اقتصادی و توسعه پایدار ارائه می‌کند. همکاری جنوب ـ جنوب اشکال مختلف و رو به تحول را از جمله تبادل دانش و تجربه، آموزش، انتقال تکنولوژی، همکاری‌های مالی و اقتصادی و انواع مشارکت به‌خود می‌گیرد. این همکاری دارای رویکردی با شرکای متعدد شامل همکاری میان سازمان‌های غیردولتی، بخش خصوصی، بخش‌های مردم‌نهاد، دانشگاه‌ها و ... است.

[19]. SG-P

[20] .GEF

[21]. Track

[22].NEX

[23]. VDG

[24]. اصطلاح پایش یا مانیتورینگ به نوعی از اطلاعات حاصل از فعالیت پروژه‌ها اطلاق می‌شود که به دنبال میزان تحقق اهداف پیش‌بینی شده است.

[25]. Country Cooperation Framework (CCF)

چالش‌های امنیتی از جمله کمبود منابع، فقر، بیماری‌ها، تخریب و آلودگی محیط زیست، ... هریک به نوعی تهدید‌ی برای حق توسعه و امنیت انسانی، ملی و بین‌المللی است (زنگنه، 1391). با توجه به اینکه کشورهای فقیر و توسعه‌نیافته، تحت تأثیرسوء‌تخریب محیط زیست هستند، همچنین کمبود و عدم دسترسی این کشورها به مراکز و خدمات پاکسازی، برنامه توسعه ملل متحد را بر آن داشت به دنبال راهکارهای زیست‌محیطی باشد تا توانایی این کشورها را برای گسترش و توسعه حفاظت از محیط زیست افزایش دهند. استراتژی محیط زیستی این سازمان بر جمع‌آوری و نظارت مؤثر آب، دستیابی به خدمات انرژی پایدار، مدیریت کنترل انتشار آلاینده‌های مضر و مواد تخریب‌کننده لایه ازن تمرکز دارد (حاج‌احمدی، 1391).

       یکی از تجربیات کلیدی برنامه توسعه ملل متحد در ایران به ترکیب عملکرد در سه سطح نیاز دارد؛ البته این مهم در گرو موفقیت تحولاتی است که باید در سطوح روستایی، استانی و ملی انجام پذیرد. از‌این‌رو فعالیت‌های برنامه توسعه ملل متحد در ایران اخیراً برمبنای رویکرد منطقه‌ای اتخاذ شده‌اند. در این رویکرد مشاهده می‌شود در حوزه‌های تحقیقاتی طرح‌ها، طرح‌ریزی‌ها برمبنای مشارکت همگانی و بهبود شرایط با توجه به کاهش فقر در سطح محلی انجام گرفته است. این رویکرد، ظرفیت‌سازی و حفاظت از محیط زیست در سطح استانی با هدف بهبود هماهنگی میان بخش‌های مرتبط،‌ همتاسازی و پایداری را شامل می‌شود (سند پروژه حفاظت از تنوع زیستی در سیمای حفاظتی زاگرس مرکزی، 1391).

       وظیفه برنامه توسعه ملل متحد اعطای کمک‌های فنی چندجانبه و کمک به اجرای طرح‌های عمرانی در کشورهای در حال توسعه است (موسی‌زاده، 1379). برنامه توسعه ملل متحد برای برطرف کردن چالش‌های مربوط به محیط زیست
و اجرای تعهدات آن در مورد کنوانسیون‌های بین‌المللی مربوط به محیط زیست درزمینه مبارزه با بیابان‌زایی، حمایت از تنوع زیستی، کاهش تولید گازهای گلخانه‌ای، مدیریت آلاینده‌های ارگانیک پایدار، حصول اطمینان از مدیریت
پایدار منابع آب و خاک به ایران یاری می‌رساند (سازمان ملل متحد در ایران، 1389: 14).

       برنامه توسعه ملل متحد تلاش‌های جهانی و ملی را برای رسیدن به هدف‌های توسعه هزاره هماهنگ می‌کند و بر ظرفیت‌سازی و توانمندی کشورها در جهت دستیابی به اهداف توسعه هزاره، تقویت حکومت دمکراتیک، بهبود برنامه‌های اقتصادی، مدیریت بلایای طبیعی، آموزش راه‌های پیشگیری از بیماری‌ها، حفظ محیط زیست، انرژی و مقابله با بحران‌ها و بازسازی و اصلاح تمرکز دارد. برنامه توسعه ملل متحد با ارائه راهکارهای بومی برای مقابله با چالش‌های جهانی و ملی به دور از ملاحظات و پیش شرط‌های کشورهای ارائه‌دهنده کمک‌های توسعه‌ای می‌تواند نقش مهمی در حفظ و پایداری محیط زیست داشته باشد (شایگان، 1388: 1). بنابراین در اجرای حق بر محیط زیست سالم و مشارکت نهادهای بین‌المللی می‌تواند نقش مهم و مفیدی داشته باشد. این مقاله با مباحثی اجمالی درباره نقش کارگزاری‌ها و نهادهای تخصصی سازمان ملل متحد، نقش برنامه توسعه ملل متحد را به‌عنوان مهم‌ترین نهاد توسعه‌ای سازمان ملل متحد درزمینه رفع موانع اجرایی حق بر محیط زیست سالم مورد بحث و بررسی قرار می‌دهد.

 

1  نقش سازمان ملل در کمک به پایداری محیط زیست

به اعتقاد لیبرال‌های نهادگرا نهادهای فراملی می‌توانند باعث همکاری بهتر
و بیشتر شوند (جکسون و سورنسون، 1385: 154). یکی از محورهای اصلی نظریه‌های لیبرال تأکید بر نقش نهادهای بین‌المللی برای رسیدن به تحولات معنادار در سطح بین‌المللی است (مشیرزاده، 1384: 28). لیبرال‌ها استدلال می‌کنند سازمان‌های بین‌المللی می‌توانند نقش مثبت و سازنده‌ای را در
پیشبرد ثبات بین‌المللی و رفاه جهانی ایفا کنند. کارکردگرایی[1] و نهادگرایی[2] دو تبیین لیبرالی غالب راجع به سازمان‌های بین‌المللی است (پیس و کلی، 1384: 114 و 126).

       نهادگرایان سازمان‌های بین‌المللی دولتی را جانشین دولت ـ ملت تلقی نمی‌کنند. سازمان‌های بین‌المللی دولتی، به دولت‌ها را در رسیدن به پیامدهای سودمند متقابل در روابط بین‌الملل یاری می رسانند. سازمان‌های بین‌المللی منافع مشترک و توسعه ارزش‌های مشترک را تقویت کمک می‌کنند (همان: 129). دولت‌ها، تنها بازیگران روابط بین‌الملل نیستند، شرکت‌های چندملیتی، سازمان‌ها و حکومت‌های بین‌المللی بازیگران جدیدی هستند که در کنار دولت‌ها به نقش آفرینی می‌پردازند. مسائل نظامی، امنیتی و استراتژیک تنها مسائل اساسی جهان محسوب نمی شوند، بلکه مسائل اقتصادی، زیست‌محیطی، اجتماعی و فرهنگی اهمیت بیشتری یافته‌اند. این دگرگونی حرکت از سیاست‌های حاد[3] به سیاست‌های ملایم[4] خوانده می‌شود. در عرصه جهانی تعارض و مخاصمه به همکاری‌های فراملی تغییر کرده است (سلیمی، 1384: 64ـ63).

       سازمان‌های بین‌المللی تلاش‌های مشترک را بسیج می‌کنند تا مسائلی که در دولت‌های خاص با مشکل مواجه‌اند را بررسی کنند. آنها در تقویت و تشویق همکارهای بین‌المللی از رهگذر هماهنگی‌سازی سیاست‌های دولت‌های عضو و اقدام جمعی نقش بسزایی ایفا می‌کنند که سازمان ملل متحد نمونه بارز آن است (پارک، 1380: 229). شاید بتوان گفت نقش سازمان‌های بین‌المللی در شناسایی، جلب توجه و هماهنگ‌سازی اقدامات برای مواجهه با مسائلی که ماهیت جهانی و بین‌المللی دارند، از دیگر فعالیت‌های آنها مشهودتر است (آقایی، 1375: 520). سازمان ملل متحد، کنفرانس محیط زیست انسانی[5] را نخستین بار در استکهلم در سال 1972 برگزار کرد. نشست بزرگ ریو، در سال 1992، به‌منظور برگزاری کنفرانس سازمان ملل در مورد محیط زیست و توسعه[6] نخستین نشست در تاریخ دنیاست (جکسون و سورنسون، 1385: 324).

       مجمع عمومی سازمان ملل متحد در ادامه تلاش‌های خود به‌منظور ارتقا حقوق بشر در 22 دسامبر 1995 قطعنامه‌ای[7] را با عنوان حق بر توسعه تصویب کرد. در این قطعنامه ضمن اشاره به تلاش‌های پیشین سازمان ملل به‌منظور ارتقا حقوق بشر و حق بر توسعه همچون اعلامیه ریو، اعلامیه و برنامه عمل وین، اعلامیه کپنهاگ و اعلامیه و خط مشی عمل کنفرانس زنان پکن، وظایف دبیرکل سازمان ملل متحد، کمیسیون حقوق بشر و کمیساریای عالی حقوق بشر را در ارتباط با حق بر توسعه تعیین می‌کند. این قطعنامه در مقایسه با قطعنامه‌های سابق از دو ویژگی برخوردار است، ازیک طرف در قطعنامه مزبور به‌طور روشن و شفاف ارتباط حق بر توسعه به‌عنوان جزء جدانشدنی شبکه به‌ هم تنیده مجموعه حقوق بشر تلقی شده و ازطرف دیگر در جهت اجرایی کردن اهداف توسعه، مسئولیت دبیرکل، کمیسیون و کمیساریای حقوق بشر تعیین شده است. در قطعنامه 184/50[8] محورها و خطوط کلی که دبیرکل سازمان ملل در گزارشی به تاریخ 6 ژوئن 1994 با عنوان «دستور کار برای توسعه»[9] به مجمع عمومی ارائه کرد، مشخص شده است. در این گزارش دبیرکل پیشنهاد کرد ابعاد مختلف توسعه در چارچوبی عینی بررسی و ارزیابی شود. دبیرکل به سازوکارهای اجرایی حق بر توسعه توجه ویژه مبذول داشت و هماهنگی بیشتر ارگان‌های سازمان ملل و فعالیت بیشتر آنها را توصیه کرد و نهادهای تخصصی چون برنامه توسعه ملل متحد را دارای نقش مؤثری دانست. به توصیه کنفرانس جهانی حقوق بشر، کمیسر عالی سازمان ملل برای حقوق بشر مأموریت خاصی را به‌منظور ترویج حق بر توسعه و هماهنگی حمایت‌های ارکان ذی‌ربط سازمان ملل متحد عهده‌دار شد (مولایی، 1381: 59ـ58).

       تشکیل نیروی عالی رتبه به‌منظور اجرای حق بر توسعه نیز از جمله تلاش‌های سازمان ملل متحد برای تحقق حق بر توسعه است (Marks, 2011: 2). سازمان ملل متحد با فقر برخورد کرده تا حق بر توسعه را تحقق بخشد. نمونه آن راه‌اندازی کارگروه عالی رتبه درخصوص اجرای حق بر توسعه، به وسیله کمیسیون پیشین حقوق بشر بوده است. کمیسیون در شصتمین اجلاس خود در سال 2004 یک نهاد فرعی را برای گروه کاری دائمی بین دولتی حق بر توسعه ایجاد کرد (Salomon, 2005: 409). این نهاد متشکل از کارشناسان حقوق بشر به‌عنوان نهادی مشورتی به‌منظور گروه کاری و برای به اجرا درآوردن اعلامیه حق بر توسعه تشکیل شد. این کارگروه با گردهمایی کارشناسان حقوق‌ بشر و نمایندگان مؤسسات بین‌المللی توسعه و تجارت رابطه حقوق بشر و توسعه اقتصادی و پیامدهای حاکمیت اقتصاد جهانی را مورد بررسی قرار می‌دهد (CHR, RES 2004/7, The Right to Development 60th Session, UN. Doc.E/ CN.4/ 2004/ L17, Para. 2). گروه‌های کاری درخصوص حق توسعه در ابتدا توسط کمیسیون‌ حقوق بشر سازمان ملل برای نظارت بر حق توسعه و همچنین ارتقا مفاهیم و ایجاد هنجارهای توسعه‌ای راه‌اندازی شد. کمیسیون حقوق بشر سه گروه کاری را تأسیس کرد، دو گروه اول و دوم در‌سال‌های 1993 و 1996 به‌صورت مقطعی تشکیل شدند، اما گروه کاری سوم به موجب قطعنامه 72/1998 کمیسیون حقوق بشر به‌صورت دائمی تشکیل شد (فیروزمندی، 1391: 116).

       در جلسه چهاردهم گروه کاری در سال 2013 نظرها و دیدگاه‌های دولت‌ها مطرح شد. در این جلسه بر ارتقا قابلیت‌های فردی، توسعه انسانی، بهبود شرایط اجتماعی، اقتصادی از طریق اجرای کامل حقوق مربوط به امور بهداشت، غذا، آموزش و پرورش، مسکن، آب آشامیدنی سالم و همچنین حقوق مدنی، سیاسی براساس اصل سهم عادلانه و دسترسی به منابع تأکید شد. در این جلسه درباره پیاده‌سازی برنامه‌های توسعه مناسب از طریق توسعه حکومت‌های مؤثر نظارتی در مناطق مختلف برای تحقق کامل حق بر توسعه، تعهدات بین‌المللی به‌منظور ارائه پشتیبانی، حصول اطمینان از دسترسی به منابع مالی برای پیشبرد توسعه، ایجاد یک سیستم نظارت در سطح ملی و بین‌المللی، فقرزدایی از طریق اصلاحات مباحثی مطرح شد (A/HRC/WG.2/14/CRP.2, 2013). در میان مؤسسات و نهادها از نهادهای مرتبط با توسعه نظام ملل متحد برای حضور در جلسات گروه کاری حق بر توسعه برای ارائه اقدامات خود درزمینه رعایت حقوق بشر و وارد کردن آن در سیاست‌ها و برنامه‌هایشان دعوت به‌عمل می‌آید (Piron, 2002: 19).

       در این میان سازمان‌های بین‌المللی غیرحقوق بشری نیز می‌تواند در بسط و ترویج حقوق بشر نقش مهمی داشته باشند. مثل سازمان بین‌المللی کار، سازمان تجارت جهانی، سازمان یونسکو به‌عنوان مؤسسه تخصصی سازمان ملل متحد، با اتکاء به سند مؤسس خود، شناسایی صریح غنای کثرت‌گرایی فرهنگی و تئوریزه کردن آن به‌مثابه بخشی از میراث مشترک بشریت می‌تواند راه را برای احترام و تضمین جهان‌شمولی حقوق‌ بشر در عمل باز نماید (پیترزمن آلریچ، 1390).

       نظام ملل متحد مجموعه‌ای از فعالیت‌ها درزمینه افزایش آگاهی درباره هدف‌های توسعه هزاره در داخل کشورها برمبنای استراتژی‌ها و نیازهای ملی این کشورها را به اجرا درآورد. هدف اصلی این فعالیت‌ها در کشورهای توسعه یافته، بسیج افکار عمومی به‌عنوان وسیله‌ای برای افزایش کمک به توسعه و تجارت، بخشش بدهی‌ها، حمایت درزمینه فن‌آوری و سایر پشتیبانی‌های لازم برای دستیابی به هدف‌های توسعه ‌هزاره خواهد بود. هدف کشورهای در حال توسعه، ایجاد ائتلاف‌ها برای اقدام و کمک به دولت‌ها برای تعیین اولویت‌ها در بودجه‌های خود و استفاده مؤثر از منابع است (سازمان ملل متحد، 1381: 2).

       مجمع عمومی سازمان ملل دهه 60 میلادی را دهه توسعه اعلام کرد. دهه اول شاهد ایجاد ساختارهای نهادی بیشتری برای توسعه در سطح سازمان ملل بود، از جمله برنامه توسعه ملل متحد، یونیدو، کنفرانس تجارت و توسعه ملل متحد و برنامه جهانی غذا. سازمان توسعه صنعتی ملل متحد (یونیدو)[10] با همکاری 172 کشور عضو، مسئول ترویج توسعه صنعتی در جهان در حال توسعه است و تلاش‌های خود را بر محور فقرزدایی از طریق تقویت رشد بهره وری متمرکز کرده است. این سازمان به کشورهای در حال توسعه و اقتصادهای در حال گذار در جدال برای جلوگیری از به حاشیه رانده شدن در دنیای رو به جهانی شدن امروز کمک می‌کند. این سازمان به بسیج دانش، مهارت‌ها، اطلاعات و فن‌آوری برای پیشبرد اشتغال مولد، اقتصاد رقابتی و محیط زیست سالم مبادرت می‌ورزد (سازمان ملل متحد در ایران، 1389: 20 و 28). از مهم‌ترین برنامه‌های ملل متحد در امر توسعه برنامه توسعه ملل متحد است که هماهنگی طرح‌ها با صندوق حمایت از کودکان ملل متحد یونیسف، برنامه جهانی غذا، سازمان بهداشت جهانی و اکثر سازمان‌های غیر دولتی را برعهده ‌دارد (پیس و کلی، 1384: 33).

 

2  حق بر محیط زیست سالم

استفاده و برخورداری از محیط زیست سالم، امروزه از حقوقی است که در قالب نسل سوم حقوق بشر تجلی یافته است. نسل سوم حقوق بشر به مجموعه حق‌هایی اطلاق می‌شود که مستقیم یا غیرمستقیم بر همه انسان‌ها و حتی نسل‌های آینده اثر می‌گذارد. تحقق آنها سود همگان و نقض آنها زیان همگان را به دنبال خواهد داشت. نگاهی مختصر به تحولات و وقایع جوامع بشری نشان می‌دهد مباحث زیست‌محیطی از مؤلفه‌هایی هستند که بسیاری از تهدیدات مطرح علیه جوامع بشری از آنها نشئت می‌گیرند و این تهدیدها، هرچند به‌ظاهر بعد غیرامنیتی دارد و فقط تهدیدهایی طبیعی جلوه می‌کنند، اما در عمل تهدیدهایی هستند که امنیت جامعه و در نتیجه امنیت ملی کشورهای محل وقوع را تحت تأثیر قرار می‌دهند (لطفی و همکاران، 1390: 122). با پایان دهه 1980 اکولوژیست‌ها، اقتصاددانان و حتی برخی از دولت مردان از خطر تهدیدهای روزافزون زوال محیط زیست، نابودی منابع طبیعی، پیامدهای منفی فعالیت‌های عمده بشر روی اکوسیستم‌های سیاره آگاهی می‌یابند. درحقیقت امکان دارد حوادث زیست‌محیطی مبنای تهدیدهای واقعی امنیت بین‌المللی در دهه آینده ‌باشد (کیس، سند و وینفراید، 1379: 109ـ108). دولت‌ها با امضای اسناد حقوق بشر، مسئولیت رعایت، صیانت و تحقق این حقوق را پذیرفته‌اند (مصفا، مخدوم و الماسی، 1390: 317). ارتباط تنگاتنگ محیط ‌زیست و توسعه، مفهوم توسعه ‌پایدار را به‌وجود آورد کنفرانس 1972 استکهلم شاخص‌ترین و مهم‌ترین فعالیت سازمان ملل متحد درزمینه محیط زیست انسانی بود.

       یکی از دستاوردهای این کنفرانس آشکار کردن ارتباط حفاظت از محیط زیست با مفهوم توسعه بود (عسکری و ساعد وکیل، 1383: 106). اعلامیه استکهلم نخستین سند بین‌المللی است که به‌صراحت ارتباط میان حق فردی انسان و کیفیت محیط زیست را شناسایی می‌کند. کمیسیون جهانی محیط زیست و توسعه[11] در گزارش مشهور خود با عنوان «آینده مشترک ما» به حقوق بشر در قالب توسعه پایدار توجه کرده است. بنا به‌نظر گروه کارشناسان محیط زیست، کمیسیون توسعه ومحیط زیست فهرستی از اصول حقوقی از جمله حق برمحیط زیست به‌مثابه حق بنیادین بشر را مورد شناسایی قرار داده است. در ماده (1) گزارش گروه کارشناسان در مورد حق بنیادین بشر آمده است: «هر انسانی حق بنیادین به محیط زیست مناسب برای سلامتی و سعادت خود را دارد». در سال 1989 حق بر زندگی باکرامت در محیط زیستی بادوام به‌صراحت در اعلامیه لاهه آمد. در سال 1999، اعلامیه بیشکک صریح اعلام می‌دارد: «هر کسی به‌صورت فردی یا دسته‌جمعی حق بهره‌مندی از محیط زیست سالم و متوازن را دارد». اعلامیه جهانی حقوق بشر، میثاق حقوق مدنی و سیاسی و میثاق حقوق اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی به‌صورت تلویحی و ضمنی حق بر محیط زیست سالم را مورد تأیید قرار می‌دهند. در سطح منطقه‌ای منشور آفریقایی حقوق بشر و مردم، اولین سند مصوب بین‌المللی است که در آن به‌صراحت در ماده (24) خود حق بر محیط زیست سالم را مورد تأکید قرار داده است. پروتکل سان سالوادور[12] که ظهور حقوق بشر و آزادی‌های جدیدی چون حق بر کار، حق بر سلامتی، حق بر غذا را مورد تأیید قرار داد؛ حق بر محیط زیست سالم را به‌عنوان جنبه‌ویژه‌ای از حق بر زندگی در ماده (11) معرفی کرده است (مولایی، 1385: 279ـ278).

       در کنفرانس جهانی توسعه اجتماعی، وابستگی دوطرفه میان توسعه اقتصادی، توسعه اجتماعی و حمایت از محیط زیست مورد تأکید قرار گرفت. به همان ترتیب کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل اصل اول اعلامیه ریو را مبنی‌بر «تقویت دنیایی با محیط زیست سالم به حمایت از حقوق بشر کمک کرده» مورد تأیید قرار داد و همچنین کمیسیون حقوق بشر خسارات زیست‌محیطی دارای آثار منفی بر بهره‌مندی از زندگی، سلامتی و استانداردهای رضایت بخش زندگی را ارزیابی کرد. گروه کارشناسی در معرفی اصول حقوق بین‌الملل ناظر به توسعه پایدار مقرر می‌کند «حق بر محیط زیست سالم تأکیدی‌ بر هم‌گرایی محیط زیست و توسعه می‌باشد». توسعه زمانی پایدار است که تحقق و پیشرفت آن حق بر محیط زیست را تقویت کند. اعلامیه وین حق بر محیط زیست و حق بر توسعه را مرتبط باهم معرفی می‌کند (همان: 280).

       طرح مفهوم امنیت زیست‌محیطی در قالب امنیت انسانی و ملی در میان کنشگران و بازیگران سیاسی، ناظر بر اهمیت جهانی محیط زیست در مناسبات قدرت، توسعه و امنیت واحدهای سیاسی است. یکی از مؤلفه‌های امنیت انسانی، امنیت زیست‌محیطی است. امنیت زیست‌محیطی به‌عنوان برایند مطالعات امنیت انسانی و تهدیدات زیست‌محیطی ناظر بر حفاظت افراد در برابر تهدیدها و نابسامانی‌های کوتاه یا یا بلندمدت با خاستگاه طبیعی یا انسانی ‌است که به فروسایی محیط زیست می‌انجامد (کاویانی راد، 1390: 99ـ91). هدف از کمک به پایداری محیط زیست، قرار دادن اصول توسعه پایدار در سیاست‌ها و برنامه‌های کشورها و جلوگیری از تخریب محیط زیست است. کاهش نسبت مردم محروم از آب آشامیدنی تا سال 2015 و بهبود چشمگیر شرایط زندگی دست‌کم 100 میلیون زاغه‌نشین تا سال 2020 از دیگر هدف‌ها در چارچوب این آرمان به‌شمار می‌آید. در کشورهای در حال توسعه، روند تخریب محیط زیست بسیار شتاب گرفته‌است (بیژنی، 1388: 178). در مواجهه با این تهدیدها، نهادهای بین‌المللی می‌توانند از طریق انتقال تجارب موفق سایرکشورها و ایجاد سازوکارهای لازم برای گسترش همکاری‌ها درزمینه حفاظت از محیط زیست در سطوح منطقه‌ای و بین‌المللی، نقش مؤثری داشته باشند (معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور، 1386: 19).

       اعلامیه استکهلم در اصل یکم خود بیان می‌کند: «انسان دارای حق بنیادینی بر آزادی، برابری و شرایط مناسب زندگی در محیط زیستی است که امکان حیات شرافتمندانه و همراه با رفاه او را تأمین نماید و هم او دارای تکلیف و مسئولیت جدی در حفاظت و همسازی محیط زیست برای نسل‌های حال و آینده می‌باشد» (Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, 1972). کمیسیون توسعه پایدار در 1992 به دنبال کنفرانس ملل متحد درزمینه محیط زیست و توسعه ایجاد شد. مهم‌ترین چالشی که امروزه محیط زیست با آن روبه روست، پدیده روبه رشد توسعه اقتصادی و اجتماعی جوامع است. توسعه به معنای بهبود و ارتقای شرایط اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی است. مسئله این است که توسعه خواه‌ناخواه بر محیط زیست اثر می‌گذارد و بیشتر آثار در راستای تخریب و آلودگی آن بوده است. ازاین‌رو تزاحمی میان دو حق، یعنی حق بر توسعه و حق بر محیط زیست سالم به‌وجود می‌آید؛ به همین دلیل در حوزه حقوق بشر تلاش‌های بسیاری برای رفع این تزاحم صورت گرفته است. در مباحث حقوق بشری هرجا سخنی از توسعه به‌مثابه یک حق می‌شود، منظور توسعه پایدار است. در توسعه پایدار، انسان محور اصلی توسعه است. در این نوع توسعه، رفاه بشر از راه تلفیق توسعه اجتماعی، اقتصادی و حفاظت و حمایت از محیط زیست تضمین می‌شود. به تعبیر بهتر، توسعه در معنای پایدار آن هنگامی تحقق می‌یابد که سلامت و امنیت محیط زیست در تمامی ابعاد و جنبه‌های آن تأمین و تضمین شود. حق بر توسعه پایدار و حق بر محیط زیست سالم کاملاً به‌هم وابسته‌اند و ارتباطی ناگسستنی دارند. دراین‌باره اسناد بسیاری در سطح بین‌المللی به تصویب رسیده که ابعاد زیست‌محیطی و توسعه را مورد تأکید قرار می‌دهند، اعلامیه ریودوژانیرو در اصل سوم خود تأکید می‌کند حق بر توسعه باید به گونه‌ای تحقق یابد که به‌طور منصفانه نیازهای توسعه‌ای و زیست‌محیطی نسل‌های حال و آینده را برآورده سازد (Yoke Ling, 2012: 29).

       اعلامیه ارتباط نزدیک بین انسان و طبیعت را بیان می‌کند و انسان را در کانون حمایت قرار می‌دهد. اصل اول این اعلامیه می‌گوید: انسان‌ها موضوع اصلی هرگونه توسعه هستند، برخورداری از سلامت و توانایی‌های جسمی و روحی جزء حقوق انسان‌ها در انطباق با طبیعت است (کیس، سند و وینفراید، 1379: 37). فصل 8 اعلامیه با تأکید بر ارتباط توسعه و محیط زیست به سیاستگذاری و برنامه‌ریزی و مدیریت مشترک محیط زیست و توسعه می‌پردازد. به‌طورکلی کنفرانس ریو با قاطعیت و شفافیت بیشتری از ارتباط توسعه و محیط زیست و اینکه محیط زیست یکی از مبانی اصلی توسعه را تشکیل می‌دهد، دفاع می‌کند و حامی مسئولیت انفرادی و دسته‌جمعی دولتی در حفظ و حمایت از محیط زیست است.

 

3  برنامه توسعه ملل متحد

برنامه توسعه ملل متحد شکبه اصلی توسعه جهانی ملل متحد، بر حمایت از پیوستگی ملاحظات زیست‌محیطی در برنامه ملی توسعه تمرکز دارد (ببران، 1385: 162). گزارش دبیر کل سازمان ملل با عنوان دستور کار برای توسعه درخصوص سازوکارهای اجرایی حق بر توسعه، نقش برجسته‌ای برای نهادهای تخصصی از جمله برنامه توسعه ملل متحد قائل شد. مجمع عمومی از زمان تصویب اعلامیه حق بر توسعه 1986 حرکت مشخصی را سامان‌دهی و هدایت کرده که بر دو محور جهان‌شمول بودن حقوق بشر و به هم پیوستگی ابعاد مختلف حقوق بشر استوار است و حق بر توسعه در مرکز این حرکت قرار دارد. اوج شکوفایی این حرکت در دستور کار برای توسعه مصوب ژوئن 1997 خودنمایی می‌کند.

       در این سند عوامل و عناصر تأثیرگذار بر مسئله توسعه مانند رشد اقتصادی، اشتغال، دانش و فن‌آوری، نقش زمان در فرایند توسعه در عوامل دیگر مورد توجه قرار گرفته و برای ارائه یک برنامه منسجم و قابل اجرا، تجارب قبلی همچون کنفرانس ریو، حقوق بشر وین، کنفرانس جهانی پکن، مدنظر قرار گرفته است. دستور کار توسعه پیامدهای منفی ناشی از جهانی شدن همچون نابودی محیط زیست، فقر فزاینده، روند رو به رشد جمعیت، تروریسم و مواد مخدر را مانع جدی سر راه توسعه قلمداد کرده و راهکارهای مناسبی برای مقابله با این پدیده‌ها ارائه می‌دهد: «برنامه توسعه ملل متحد در واکنش به تلاش‌های اصلاحی دبیر کل سازمان ملل متحد جهت ادغام حقوق بشر در همه ابعاد فعالیت‌های سازمان ملل متحد، سندی در سال 1998 درباره خط مشی خود، تحت عنوان ادغام حقوق بشر با توسعه انسانی پایدار صادر کرد که حاوی رویکرد آن برنامه بر پایه حقوق بشر جهت توسعه بود. این سند تحقق حق بر توسعه را نقطه شروع کار اعلام می‌نماید. سند مزبور همچنین اثرات حقوق بشر بر توسعه انسانی پایدار و کارایی حمایت برنامه توسعه ملل متحد از حقوق بشر را متذکر شده و به راه‌های اجرای این موارد اشاره می‌نماید که شامل فعالیت تنگاتنگ با دفتر کمیسر عالی سازمان ملل برای حقوق بشر است» (مولایی، 1381: 60ـ59). این برنامه با قرار دادن مردم در مرکز فعالیت‌های توسعه، به‌منظور ایجاد محیطی مناسب برای توانمند کردن انسان‌ها در دستیابی به یک زندگی امن تلاش می‌کند (Uited Nations Development Programme, 1998). از اواخر دهه 1990، به‌ویژه در پرتو ظهور مفهوم توسعه انسانی و کار مستمر برنامه توسعه ملل متحد در این زمینه، حق بر توسعه اهمیت خاصی یافته و به‌نحوی گسترده‌تر مورد شناسایی قرار گرفته است (شایگان، 1388).

       برنامه توسعه ملل متحد، شبکه جهانی سازمان ملل متحد برای توسعه است که از تغییر حمایت می‌کند و کشورها را با دانش، تجربه و منابع به‌منظور کمک به مردم برای ایجاد زندگی بهتر پیوند می‌دهد (سازمان ملل متحد در ایران، 1389: 14). سازمان ملل متحد و سازمان‌های عضو خانواده آن نقش تعیین‌کننده‌ای در تأمین همکاری‌های فنی برای تشویق و پیشبرد توسعه داشته‌اند. بخشی از هزینه لازم برای همکاری‌های فنی سازمان ملل از‌سوی برنامه توسعه ملل متحد تأمین می‌شود. برنامه توسعه ملل متحد در سال 1965 بنا به توصیه شورای اقتصادی، اجتماعی و تصمیم مجمع عمومی سازمان ملل از ادغام برنامه کمک‌های فنی[13] و صندوق ویژه ملل متحد[14] به‌وجود آمد. برنامه توسعه ملل متحد با لازم الاجرا شدن قطعنامه 2029 مجمع عمومی در اول ژانویه 1966 آغاز به کار کرد (مصفا، شایگان و صادقی حقیقی، دیدخت، 1374: 464ـ463).

       برنامه توسعه ملل متحد در سیاستگذاری و ظرفیت‌سازی برای رشد اقتصادی کشورها نقش مهمی ایفا می‌کند، ضمناً از طریق همکاری با بخش‌های دولتی و خصوصی امکان استفاده هرچه بیشتر از منابع کمکی در مقابله با چالش‌ها و فرصت‌های حاصل از جهانی شدن فراهم می‌کند. برنامه مذکور بزرگ‌ترین سهم را در امر توسعه در سطح جهانی دارد (حاتمی و همکاران، 1391: 125). برنامه توسعه ملل متحد، سازمانی حامی برای دسترسی کشورها به دانش، تجربه و منابع برای کمک به انسان‌ها در ایجاد زندگی بهتر است که در این زمینه با 177 کشور دنیا همکاری می‌کند (UNDP, 2012). برنامه توسعه ملل متحد به حق بر توسعه علاقه‌مندی نشان داده و نماینده این نهاد در جلسات کاری حق بر توسعه مشارکت می‌کند (مولایی، 1389: 332ـ331). وظیفه و اختیارات این برنامه ارتقا پیشرفت انسان‌ها با هدف کمک به کشورهای در حال توسعه برای دست یابی به اعتماد به نفس از طریق سازندگی و تقویت توانایی ملت‌هایشان است (ملکات و لزلی استیوز، 1388: 56).

 

3ـ1  اهداف

برنامه توسعه ملل متحد 21 سال پس از تشکیل سازمان ملل با هدف توسعه کشورهای جهان سوم تشکیل شد، زیرا در آن برهه احساس می‌شد که برخی از کشورها در حال گذاردن توسعه‌ای سریع هستند ولی برخی هنوز مقدمات پیشرفت برایشان فراهم نشده است. از سویی این نتیجه حاصل شد که توسعه فقط به حوزه اقتصادی اطلاق نمی‌شود، بلکه توسعه همه‌جانبه و چند‌بعدی است. برای مثال آزادی‌های مدنی، شرکت زنان در امور اجتماعی و ... در آن دخیل‌اند و یا برخی مسائل مانند بلایای طبیعی و یا بیماری‌ها از توسعه جلوگیری می‌کنند. برنامه توسعه ملل متحد در روند عملکرد خود هر ‌سال با شیوه‌ها و کمک‌های جدید تلاش دارد تا به تمامی زوایای توسعه از طرق مختلف کمک کند (حاج‌احمدی، 1391: 1). از سال 1990 به بعد برنامه توسعه ملل متحد شاخص جدیدی با عنوان توسعه انسانی به‌کار برده است که عقب‌ماندگی ملت‌ها را دقیق‌تر ارزیابی می‌کند. این عنوان جدید یعنی توسعه ‌انسانی در مقایسه با رشد تولید ناخالص ملی، چشم‌اندازی حقیقی‌تر از سطح زندگی واقعی فراهم می‌آورد، زیرا اغلب رشد تولید ناخالص ملی برای بهبود‌بخشی شرایط اکثریت مردم هیچ تلاشی نمی‌کند (اسؤالدو، 1383: 71). درحقیقت سیاست اعلام شده برنامه توسعه ملل متحد، ادغام حقوق بشر و توسعه انسانی پایدار با یکدیگر است، زیرا این اعتقاد وجود دارد که در جهان امروز حقوق بشر و توسعه پایدار به هم وابستگی متقابل دارند و یکدیگر را تقویت می‌کنند. این برنامه پس از دهه 90 میلادی با ارائه گزارش‌های توسعه انسانی، مفهوم توسعه انسانی و توسعه انسانی پایدار را مطرح ساخت. متعاقباً با طرح ادغام حقوق بشر در همه فعالیت‌های سازمان ملل متحد این امر را لحاظ کرد و در حال حاضر مهم‌ترین اقدامات برنامه توسعه ملل متحد دستیابی به اهداف توسعه هزاره است (خرازی، 1387: 34ـ33).

 

3ـ2  اولویت‌های برنامه توسعه ملل متحد

برنامه توسعه ملل متحد کاهش فقر را اولویت اصلی خود قرارداده است. این برنامه تلاش دارد ظرفیت دولت‌ها و سازمان‌ها و جامعه مدنی در پرداختن به طیفی کامل از عوامل دخیل در فقر را تقویت کند. این عوامل شامل افزایش امنیت غذایی، ایجاد فرصت‌های اشتغال، افزایش دسترسی مردم به زمین، اعتبار، فن‌آوری، آموزش، بازارها، بهبود دسترسی به سر پناه و خدمات اساسی و قادر ساختن مردم به مشارکت در فرایند سیاسی است. محور کار ضدفقر برنامه توسعه ملل متحد توانمند‌سازی فقیران است (ایثاری کسمایی، 1388: 172ـ171). برنامه توسعه ملل متحد نیازهای مردم فقیر را بررسی و بر اصلاحات ‌اجتماعی و خط ‌مشی‌هایی که ‌به حق اشتغال و ‌تأمین اجتماعی اهمیت ‌می‌دهند، تأکید می‌کند (www.undp.org, 2003).

       پنج اولویت اساسی برنامه توسعه ملل متحد عبارت‌ است از:کمک به کشورها درزمینه دستیابی به آرمان‌های توسعه هزاره و کاهش فقر انسانی، توسعه و تحکیم حکومت‌مداری خوب و حقوق بشر، حفظ پایدار محیط زیست و استفاده بهینه از منابع انرژی برای توسعه پایدار، تقویت ظرفیت‌های ملی در پیشگیری از بحران‌ها و بلایا و بازسازی، پیشگیری از گسترش ایدز به‌عنوان چالشی در مقابل توسعه. گزارش جهانی توسعه انسانی، که هر ‌ساله به کوشش برنامه ‌توسعه ملل متحد منتشر می‌شود، ضمن مقایسه کشورهای جهان ازلحاظ پیشرفت در شاخص‌های توسعه‌ انسانی، دربردارنده تحلیل‌های نو، پیشنهادها و همچنین روش‌های پایش میزان پیشرفت توسعه انسانی در کشورهاست. نماینده مقیم برنامه توسعه ملل متحد در دفتر هر کشور، عهده‌دار هماهنگی کل نظام ملل متحد در آن کشور در امور توسعه است و در این راستا تلاش می‌کند استفاده مؤثرتر از منابع سازمان ملل متحد و کمک‌های بین‌المللی را تضمین کند (حاج‌احمدی، 1391: 3). آلودگی آب، خاک و هوا، تخریب پوشش گیاهی، خشک شدن یا کاهش آب رودخانه‌ها و دریاچه‌ها، آسیب وارد کردن به تالاب‌ها، ادامه روند انقراض گونه‌های گیاهی و جانوری، بیابان‌زایی و فرسایش خاک، تغییر آب و هوا و گرم شدن تدریجی زمین ... بر سلامت و بهداشت افراد جامعه اثر منفی داشته و به گسترش بیماری‌ها ‌انجامیده است.

 

4  فعالیت‌های برنامه توسعه ملل متحد در ایران

همکاری برنامه توسعه ملل متحد با ایران بر‌مبنای برنامه ملی با هدف تسهیل در هماهنگی اهداف و فعالیت‌های دولت و برنامه توسعه ملل متحد و تطبیق کمک‌های برنامه توسعه ملل متحد با برنامه‌های توسعه ایران اجرا می‌شود. برنامه سوم ملی با دولت برای دوره (2009ـ2005) انجام شد و برنامه کشوری[15] (2016ـ2012) در حال اجراست (برنامه توسعه ملل متحد،2004: 1).

       برنامه کشوری برنامه توسعه ملل متحد برای ایران، عمدتاً بر تقویت ظرفیت‌سازی و توانمندسازی به‌منظور دستیابی به آرمان‌های توسعه هزاره، ارتقای مدیریت و تجارب مطلوب، بهبود عملکرد اقتصادی و تولید اشتغال، همچنین توسعه پایدار، مدیریت بلایای طبیعی و استفاده از انرژی تأکید دارد. برنامه توسعه ملل متحد به ایران برای برطرف کردن چالش‌های مربوط به محیط زیست و اجرای تعهدات آن در مورد کنوانسیون‌های بین‌المللی مربوط به محیط زیست درزمینه مبارزه با بیابان‌زایی، حمایت از تنوع زیستی، کاهش تولید گازهای گلخانه‌ای، مدیریت آلاینده‌های ارگانیک پایدار، حصول اطمینان از مدیریت پایدار منابع آب و خاک، و حذف مواد از‌بین‌برنده لایه ازن یاری می‌رساند. برنامه توسعه ملل متحد همچنین به ایران کمک می‌کند بر استفاده بهینه از انرژی، کاهش پیامدها و عوارض زیست‌محیطی برنامه‌ها و طرح‌های توسعه تمرکز کند. این برنامه همچنین با دولت ایران برای کاهش تأثیر بلایای طبیعی بر توسعه اقتصادی و اجتماعی همکاری می‌کند (سازمان ملل متحد در ایران، 1389: 14). با بررسی نقش برنامه‌ها و پروژه‌های برنامه توسعه ملل متحد به‌منظور رفع برخی موانع اجرایی حق بر محیط زیست سالم به ارزیابی چگونگی انطباق این برنامه‌ها با اصول و شاخص‌های آن و میزان تأثیرگذاری و همسو بودن الگوها و ایده‌های این برنامه در قوانین توسعه‌ای ایران می‌پردازیم.

 

4ـ1  کارگزاری برنامه توسعه ملل متحد در ایران

برنامه توسعه ملل متحد بزرگ‌ترین کانال جهانی‌ِ پیش از سرمایه‌گذاری چند‌جانبه برای همکاری‌های فنی است. برنامه پنج‌ساله کشوری و بین کشوری آن، فعالیت‌های توسعه را تقریباً در بخش‌های اقتصادی و اجتماعی از جمله کشاورزی، شیلات، جنگل‌داری، تولید، حمل‌ونقل، ارتباطات، اسکان، تجارت و توریسم، تغذیه، بهداشت، حفاطت از محیط‌زیست، آموزش و توسعه محلی هماهنگ می‌سازد. برنامه توسعه با دسترسی به ذخیره تخصصی 36 کارگزاری اجرایی‌ سیستم توسعه سازمان ملل و مؤسسه‌های پژوهشی در همه زمینه‌ها، می‌تواند از گسترده‌ترین، پیشرفته‌ترین منابع کمک‌های فنی بهره گیرد. هدف پروژه‌های برنامه توسعه کمک به کشورهای در حال توسعه برای استفاده بهتر از منابع انسانی و طبیعی، بهبود استانداردهای زندگی، افزایش تولید و مشارکت در بهبود اقتصاد جهانی است (برنامه توسعه سازمان ملل، 1370: 7). برنامه توسعه ملل متحد از سال 1966 در ایران نمایندگی داشته و از نزدیک با شرکای عمده خود درزمینه توسعه یعنی دولت، شوراهای محلی، مؤسسات، دانشگاه‌ها و بخش خصوصی همکاری کرده است تا از توسعه انسانی پایدار در این کشور حمایت کند (سازمان ملل متحد در ایران، 1389: 14).

 

4ـ2  نحوه همکاری ایران و برنامه توسعه ملل متحد

همکاری ایران با برنامه توسعه ملل متحد از طریق نمایندگی این برنامه در تهران صورت می‌‌گیرد. نمایندگی برنامه توسعه ملل متحد هماهنگ‌کننده فعالیت‌های نظام ملل متحد در ایران و روابط بین سازمان‌های تخصصی ملل متحد و دولت جمهوری اسلامی ایران است. طبق تصمیم شورای حکام، دولت‌های عضو باید برمبنای تولید ناخالص ملی‌شان، درصد متعادلی (100ـ 55 درصد) از هزینه دفاتر محلی برنامه توسعه ملل متحد را در کشور خود تأمین کنند. دولت ایران طی ‌سال‌های گذشته 55 درصد از مخارج دفتر نمایندگی برنامه توسعه ملل متحد را در تهران پرداخته است. همکاری ایران با برنامه توسعه ملل متحد در چارچوب برنامه‌های کشوری صورت می‌‌گیرد.

 

4ـ3  برنامه کشوری

در چارچوب اعتبارات برنامه کشوری در نخستین دوره برنامه توسعه ملل متحد (1976ـ1972)، 106 طرح عمرانی به تصویب شورای حکام برنامه توسعه ملل متحد رسید (مصفا، شایگان و صادقی حقیقی، 1374: 477). در سال 1976، طی مذاکراتی که میان مسئولان این سازمان و دولت ایران به‌عمل آمد، قرار شد دوره دوم با توجه به تقدم‌های مقرر در قانون برنامه ششم عمرانی ایران تنظیم شود. به‌این‌ترتیب، اول ژانویه 1978 برای آغاز دومین دوره و 31 دسامبر 1982 برای پایان آن در نظر گرفته شد. در دوره دوم (1982ـ1978)، بیش از 50 طرح عمرانی با استفاده از اعتبارات تخصیص‌یافته به ایران ازسوی مؤسسات تخصصی، برنامه‌ها و ارکان فرعی سازمان ملل متحد به اجرا درآمد. طی دو برنامه اول و دوم از جمع طرح‌هایی که از طریق منابع اعتبار اختصاص یافته به برنامه کشوری ایران به مرحله اجرا درآمد، 43 طرح را برنامه توسعه ملل متحد و سایر طرح‌ها را مؤسسات تخصصی، برنامه‌ها و ارکان فرعی سازمان ملل متحد و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی اجرا کردند. در سومین دوره از برنامه کشوری (1986ـ1982) حدود 20 میلیون دلار اعتبار برای ایران در نظر گرفته شد. در دوره چهارم (1991ـ1987) مبلغ 63/12 میلیون دلار به ایران اختصاص یافت. جمع کل اعتبارات برنامه توسعه ملل متحد با در نظر گرفتن 7 میلیون دلار جذب نشده از دوره قبلی به بیش از 20 میلیون دلار رسید. از آغاز فعالیت مجدد برنامه توسعه ملل متحد در ایران، پس از وقوع انقلاب اسلامی، در چارچوب برنامه‌های کشوری، بیش از 500 طرح با هزینه 1/31 میلیون دلار تا اوایل 1369 پایان یافت. در پنجمین دوره عملیاتی (1996ـ1992) مبلغ اختصاص یافته به ایران 44/9 میلیون دلار بود (همان: 478ـ477).

 

4ـ4  برنامه کشوری ایران و برنامه توسعه ملل متحد (2016ـ2012)

دولت جمهوری اسلامی ایران و برنامه توسعه سازمان ملل متحد توافق متقابل خود را نسبت به تعهد درخصوص محتوای سند برنامه کشوری برنامه توسعه ملل متحد (2016ـ2012)[16] و مسئولیت‌های خود در اجرای برنامه کشوری اعلام کردند. دو طرف بر پیشبرد توافق متقابل و همکاری خود برای تحقق اولویت‌های توسعه برنامه پنجم توسعه ملی و اهداف توسعه هزاره تأکید کردند. درزمینه اجرای ملی پروژه‌های برنامه توسعه سازمان ملل متحد در جمهوری اسلامی ایران، دولت برای مدیریت و به سرانجام رساندن برنامه در رسیدن به خروجی‌های پروژه مسئول است.

       سهم برنامه توسعه سازمان ملل متحد در زمینه‌های محیط زیست، حمایت از عملیاتی کردن برنامه‌های مبارزه جهانی علیه ایدز، سل و مالاریا[17] و مدیریت خطر بلایا در اولویت‌های ایران قرار دارد. برنامه توسعه سازمان ملل متحد به‌عنوان یک تسهیل‌گر درزمینه انتقال دانش و تجربه در میان کشورهای جنوب و همکاری میان جنوب ـ جنوب[18] عمل می‌کند. برنامه کشوری (2012ـ2016) توسط دولت ‌جمهوری اسلامی ایران و براساس برنامه پنج‌ساله توسعه تهیه شده و با برنامه منطقه‌ای چارچوب کمک‌های توسعه‌ای سازمان ملل متحد برای ‌سال‌های (2012ـ2016) مطابقت و با اولویت‌های کلیدی برنامه استراتژیک برنامه توسعه سازمان ملل متحد نیز هم‌خوانی دارد. برنامه کشور در ‌سال‌های (2012ـ2016) بر چهار حوزه اصلی تمرکز دارد: کاهش فقر، بهداشت، محیط زیست و مدیریت بحران بلایای طبیعی. برنامه توسعه سازمان ملل متحد به‌عنوان شبکه جهانی توسعه، با استفاده از دانش و از طریق شبکه‌ای از دفاتر خود در کشورهای مختلف، با استفاده از روش‌ جنوب ـ جنوب به همکاری با این کشورها می‌پردازد (Country Program Action Plan Between the Government of the Islamic Republic of Iran and the United Nations Development Program 2012, 2016: 5-6). هدف اصلی بهبود ظرفیت‌های ملی و منطقه‌ای در جهت کمک به نهادینه کردن سیاست‌های اجتماعی و اقتصادی در سطح کلان و برنامه‌هایی برای ترویج رشد اقتصادی فراگیر، توسعه انسانی پایدار، رفاه اجتماعی و اقتصادی و پیشگیری از فقر و دستیابی به اهداف توسعه هزاره است (Ibid.: 7-8).

 

5ـ4  تعهدات برنامه توسعه سازمان ملل متحد

برنامه توسعه سازمان ملل متحد در برنامه کشوری سال 2016ـ2012 خود تضمین می‌کند که 358/3 میلیون دلار از منابع برنامه توسعه ملل متحد به‌طور منظم به‌عنوان بودجه پایه برای طرح و برنامه کشوری برنامه توسعه ملل متحد در ایران تأمین شود. علاوه‌بر وجوه تسهیلات زیست‌محیطی جهانی، برنامه توسعه ملل متحد همراه با دولت، تمام تلاش خود را در جهت اجرایی شدن برنامه کشوری به‌کار خواهد گرفت. منابع مکمل، حداقل 108/78 میلیون دلار از منابع دیگر، برای حمایت از شرکای دو‌جانبه، چند‌جانبه و ملی پیش‌بینی شده است. برنامه توسعه ملل متحد باید میان نتایج به‌دست آمده توسط چارچوب کمک‌های توسعه‌ای سازمان ملل متحد و گزارش‌های برنامه کشوری، هماهنگی ایجاد کند. از طریق بررسی‌های سالانه و گزارش پیشرفت دوره، بر مسئولیت میان برنامه توسعه سازمان ملل متحد، دولت و همکاران اجرایی تأکید خواهد شد.

       به درخواست دولت، برنامه توسعه سازمان ملل متحد این خدمات پشتیبانی را برای فعالیت‌ها در برنامه کشوری (2016ـ2012) ارائه می‌دهد: شناسایی و استخدام پرسنل پروژه و برنامه، تدارک کالا و خدمات مطابق با مقررات برنامه توسعه ملل متحد، قوانین، سیاست‌ها و رویه‌ها، شناسایی و تسهیل فعالیت‌های آموزشی، از جمله کمک هزینه‌های تحصیلی و فرصت‌های مطالعاتی، دسترسی به مدیریت سیستم‌های اطلاعاتی‌جهانی، شبکه‌ای از دفاتر کشوری برنامه توسعه سازمان ملل‌متحد و سیستم‌های اطلاعاتی تخصصی، از جمله فهرست اسامی مشاوران و ارائه‌دهندگان خدمات، دسترسی به پشتیبانی ارائه شده توسط شبکه‌ای از آژانس‌های تخصصی سازمان ملل متحد، صندوق‌ها و برنامه‌ها
(Ibid.: 19-20).

 

5  زمینه‌های فعالیت برنامه توسعه ملل متحد در پایداری محیط زیست در ایران

بخشی از برنامه‌های زیست‌محیطی دفتر توسعه ملل متحد به «برنامه اعتبارات خرد تسهیلات جهانی محیط زیست» اختصاص دارد که از فعالیت‌های مربوط به حفاظت از محیط زیست با تکیه بر مشارکت گروه‌های محلی از طریق اعطای وام‌های کوچک حمایت می‌کند. این سازمان همچنین همکاری نزدیکی با دولت درزمینه تقویت توان و ظرفیت ملی در پیشگیری و مدیریت بلایا و سوانح طبیعی نظیر سیل و کاهش آثار مخرب آن بر توسعه اقتصادی و اجتماعی کشور دارد (سازمان ملل متحد در ایران، 1389: 8). برنامه توسعه ملل متحد در برنامه کشوری (2016ـ2012) در چارچوب کمک‌های توسعه ملل متحد و برنامه توسعه کشوری در ایران درخصوص محیط زیست با تصویب و تنظیم پروژه‌ها و طرح‌ها اهدافی مانند افزایش ظرفیت‌های ملی، محلی برای استفاده پایدار از محیط ‌زیست، حفاطت از منابع طبیعی و تنوع زیستی، استفاده مؤثر از دانش و ابزار کنترل و پیشگیری از آلودگی محیط زیست در حال حاضر و در حال پیدایش، کاهش تغییرات آب و هوایی دنبال می‌کند (Country Program Action Plan Between the Government of the Islamic Republic of Iran and the United Nations Development Program 2012, 2016: 33-34).

       برنامه توسعه ملل متحد با استفاده از برنامه وام‌های کوچک بلاعوض[19] تسهیلات محیط زیست جهانی، اعتبارات بلاعوضی را برای حفاظت از محیط زیست از طریق مشارکت مردمی ارائه کرده است. برنامه اعتبارات کوچک بلاعوض در ‌سال‌های (1383ـ1380)، 46/2 میلیون دلار بود (04/1 میلیون دلار تسهیلات بلاعوض و 42/1 میلیون دلار اعتبار مشترک). تعداد کل تسهیلات و تعداد تسهیلات پیش‌بینی شده به‌ترتیب برابر با 37 و 9 بوده است. این تسهیلات برای انجام پروژه‌هایی در نواحی دریای خزر، زاگرس و خلیج فارس مورد استفاده قرارگرفته‌اند. برخی از تسهیلات نیز برای ظرفیت‌سازی، کاهش آلودگی هوا در شهرهای بزرگ و همچنین برای پروژه‌های مربوط به برنامه‌های اصلی برنامه توسعه ملل متحد هزینه شده‌اند. تسهیلات بلاعوض در 37 مورد برای نواحی مختلف و به‌منظور حفاظت از محیط زیست از طریق مشارکت مردمی اعطا شده است. پروژه‌های اخیر تقویت روش‌های بومی حفاظت از محیط زیست را نیز دنبال می‌کنند یکی از این اقدامات پروژه آزمایشی احیای منابع زیر دریا در منطقه ساروخ خلیج فارس جزیره قشم است (ماهاندورا و عرب‌مازار، 1384: 215).

 

5ـ1  الگوی زیست‌بومی برنامه توسعه ملل متحد رویکردی مبتنی‌بر مشارکت

رویکرد زیست‌بومی یک راهبرد برای مدیریت یکپارچه منابع آب، زمین و معیشت است که حفاظت و استفاده پایدار را به شیوه‌های متعادل گسترش می‌دهد. مدیریت زیست‌بومی رویکرد حفاظتی پیشرفته‌ای است که در آن حفاظت از محیط زیست با به رسمیت شناختن بهره‌برداری‌های معقول اقتصادی و در نظر گرفتن نقش انسان به‌ویژه جوامع محلی به‌عنوان بخشی از زیست‌بوم انجام می‌شود. در این رویکرد بسترمناسب برای مشارکت ذی‌نفعان در مدیریت و حفاظت تالاب‌ها فراهم می‌شود. طرح حفاظت از تالاب‌های ایران در قالب همکاری برنامه توسعه ملل متحد، صندوق تسهیلات محیط زیست[20] و دولت جمهوری اسلامی ایران تلاش کرده است تا رویکرد زیست‌بومی را به‌عنوان مبانی استقرار یک شیوه مدیریت جدید و جامع‌نگر برای تالاب‌های کشور معرفی‌کند.

       برای ‌این منظور پس‌ از ارائه آموزش و ظرفیت‌‌سازی‌های لازم، این رویکرد را در سه سایت منتخب، تالاب شادگان، تالاب پریشان و دریاچه ارومیه اجرا کرد و نتایج و تجربیات به‌دست آمده را در توسعه و پیشنهاد یک سیستم مدیریتی برای تالاب‌ها و با توجه به ظرفیت واقعی کشور به‌کار برد. رویکرد مدیریت زیست‌بومی به‌عنوان یک تجربه موفق از رویکردهای جدید مدیریت محیط زیست به‌صورت گسترده در دنیا مطرح شده است. بدیهی‌ است رویکرد حفظ محیط ‌زیست صرفاً وظیفه سازمانی مستقل نیست، بلکه حفاظت عملیاتی است که طی یک فرایند مشارکتی و با مرکزیت یک سازمان متولی و همکاری سایر سازمان‌های ذی‌ربط و با حضور و ایفای نقش مردم، به‌ویژه جوامع محلی، محقق می‌شود (سیاح مفضلی، 1391: 4-1).

       با توجه به جدید بودن این رویکرد، سازوکارهای مالی برای بسط این سیستم مدیریتی به سایر تالاب‌ها و نهادینه شدن آن در سایت‌های منتخب طرح، امری ضروری به‌نظر می‌رسد (همان: 19). پروژه حفاظت از تنوع زیستی در زاگرس مرکزی توسط برنامه توسعه ملل متحد یکی از این طرح‌هاست. هدف این پروژه حفاظت از تنوع زیستی در چشم‌انداز زاگرس مرکزی است. پروژه پیشنهادی بر سه استراتژی بنیاد شده است یعنی:

1ـ ارتقا آگاهی و مشارکت عمومی؛

2ـ استفاده پایدار از منابع تنوع زیستی؛

3ـ تلفیق حفاظت از تنوع زیستی در فرایند توسعه (سند پروژه حفاظت از تنوع زیستی در سیمای حفاظتی زاگرس مرکزی، 1391: 7ـ1).

       پروژه در قالب اهداف کلی دولت تداوم دارد، که بر توسعه اقتصادی، اجتماعی در کوهستان زاگرس تأکید داشته و به صورتی دو‌جانبه از حفاظت تنوع زیستی و احیای آن حمایت می‌کند (همان: 58ـ34). یکی از تجربیات کلیدی برنامه توسعه ملل متحد در ایران نیاز به ترکیب عملکرد در سه سطح است که البته این مهم درگرو موفقیت تحولاتی است که باید در سطوح روستایی، استانی و ملی انجام پذیرد. از‌این‌رو فعالیت‌های برنامه توسعه ملل متحد در ایران اخیراً بر‌مبنای رویکرد منطقه‌ای اتخاذ شده‌اند. در این رویکرد، مشاهده می‌شود در حوزه‌های تحقیقاتی طرح‌ها، طرح‌ریز‌ها بر‌مبنای مشارکت همگانی و بهبود شرایط با توجه به کاهش فقر در سطح محلی انجام گرفته است. نظارت‌ها در سطح ملی اطمینان می‌دهند که فعالیت‌ها از پشتیبانی دولتی برخوردار است و این امر به معنای امکان زیاد در تغییرات قانونی و اعمال سیاست‌های لازم است (همان: 59). با موافقت برنامه توسعه ملل متحد و تسهیلات جهانی محیط زیست، پروژه حفاظت از تنوع زیستی زاگرس مرکزی تا سال 2014 تمدید شد (تمدید پروژه حفاظت از تنوع زیستی زاگرس مرکزی تا سال 2014). پروژه بین‌المللی منارید طرح مشترک دیگری بین ایران و برنامه توسعه ملل متحد است که با حمایت مالی صندوق تسهیلات جهانی محیط زیست در حال اجراست. به‌منظور تمرین الگوی مدیریت جامع در شرایط اکولوژیکی و اقتصادی ـ اجتماعی مختلف، علاوه‌بر حوزه آبخیز حبله رود (در استان‌های تهران و سمنان)، عرصه‌های کاری پروژه منارید عبارت‌اند از: حوزه آبخیز زرین در شهرستان کرمانشاه، شهرستان بهاباد در استان یزد، منطقه‌ هامون در شهرستان زابل. هر‌کدام از این عرصه‌های کاری دارای ویژگی‌های خاص و پتانسیل‌های مختلفی برای توسعه‌اند که با نظر مردمِ محلی و توجه به دانش بومی و همچنین کارشناسان محلی، راهکارهای مناسب برای حفظ محیط زیست و منابع طبیعی آن عرصه‌ها و بهبود معیشت جوامع محلی شناسایی و اجرا خواهد شد (خبرنامه پروژه ملی منارید، 1391: 22-21).

       طرح حفاظت از تالاب‌های ایران طرح مشترک دیگری از برنامه توسعه ملل متحد با ایران است که برنامه در این پروژه تلاش کرده تا از نخستین گام‌های طرح، همه ذی‌نفعان کلیدی را در سطوح ملی، استانی و محلی مورد شناسایی قرار داده و بستر مناسبی برای مشارکت ایشان در تمام مراحل از مطالعات اولیه گرفته تا برنامه‌ریزی، اجرا و پایش فراهم سازد. در مناسب‌ترین شکل رویکرد مشارکتی، کار توسط مردم صورت می‌پذیرد، به این مفهوم که تحلیل و عمل در محل صورت می‌‌گیرد، فرایند حاوی گفت‌وگوی همه‌سویه و برنامه‌ریزی مشترک است و کارشناسان بیشتر نقش تسهیل‌گری فرایند را ایفا می‌کنند. حرکت به‌سمت هرچه مشارکتی‌تر شدن فرایندها، نیازمند رعایت سه اصل، شفافیت، تصمیم‌گیری مشارکتی و پاسخ‌گویی است.

       در این زمینه، شفافیت به‌معنای آگاه‌سازی ذی‌نفعان نسبت به مسائل مدیریت تالاب و فعالیت‌هایی که بر آن اثرگذار است در نظر گرفته شده و تصمیم‌گیری مشارکتی بر دخالت دادن ذی‌نفعان در تصمیم‌گیری‌ها با توجه به فعالیت‌های مذکور تمرکز دارد. همچنین پاسخ‌گویی به معنای تعیین و اجرای راهکارهایی برای به حداقل رساندن آثار نامطلوب فعالیت‌ها در نظر گرفته شده است. حرکت کردن در جهت درست طیف مشارکت و دخیل کردن کامل مردم در فرایند مدیریت تالاب‌ها مستلزم صرف توجه و منابع لازم به این موضوع است. نمونه‌های اجرایی عبارت‌اند از: برگزاری کارگاه‌های مشارکتی برای تدوین برنامه‌های مدیریت و ضمائم مرتبط با آنها (کارگاه پهنه‌بندی، کارگاه‌های تدوین برنامه مدیریت و نظایر آن)، برگزاری جشنواره‌ها و مراسم محلی متعدد با محوریت جوامع محلی (جشنواره پریشان و همایش حمایت از دریاچه ارومیه)، اقدامات مشارکتی و بین بخشی برای اجرای برنامه‌های مدیریتی (احداث حوضچه مصنوعی در بخشی از تالاب پریشان، مدیریت و پایش گونه‌شنگ و نظایر آن)، حمایت از برنامه‌ریزی و اجرای فعالیت‌های مرتبط با تالاب توسط جوامع محلی (برگزاری مراسم روز جهانی تالاب و توسعه کشاورزی پایدار در حاشیه تالاب‌ها توسط جوامع محلی) (سیاح مفضلی، 1391: 123ـ122). اقدامات اجرایی مختلفی نیز درزمینه مدیریت و حفاظت از تنوع زیستی در سایت‌های منتخب طرح، براساس برنامه مدیریت جامع تالاب انجام شده است.

       طرح مدیریت جامع تالاب پریشان و دریاچه ارومیه طرح مشترک دیگری است.این طرح با مشارکت سازمان محیط زیست به‌عنوان مرجع ملی و برنامه توسعه ملل متحد و تسهیلات محیط زیست جهانی تعریف و عملیاتی شده است. هدف از پروژه حفاظت تالاب‌های ایران، ارائه راهکارهای اجرایی در چارچوب ایجاد یک نظام مدیریتی ‌تلفیقی مبتنی‌بر مدیریت اکوسیستمی حوضه آبخیز برای تهدیدات عمده‌ای است که متوجه تنوع زیستی این منطقه حفاظت شده تالابی است. اتخاذ این رویکرد از آن جهت ضروری است که توسعه سریع فعالیت‌های مختلف در منطقه، منابع آب و ویژگی‌های اکولوژیکی دریاچه را تحت تأثیر قرار داده است و این در حالی است که ساختار کنونی و رویکردهای سنتی موجود برای مدیریت تالاب نمی‌تواند به‌طور مطلوب نیازهای مردم محلی و نیز فعالیت‌های مخربی‌که در پیرامون منطقه تالاب در جریان است را مورد توجه قرار داده و کنترل و اداره کند.

       هدف از طرح مدیریتی تعریف و تدارک یک چشم‌انداز بلندمدت و مشترک برای مدیریت پایدار تالاب و ارزش‌ها و مزایای متعدد اکوسیستم آن است. این طرح به‌ویژه بر مشارکت افراد محلی و ترغیب آنها به استفاده خردمندانه از منابع تالاب، افزایش مشارکت‌های بین بخشی به‌منظور دستیابی به اهداف مشترک مورد نظر و ارتقا آگاهی‌ها نسبت به اهمیت تالاب پریشان تأکیدی ویژه دارد (طرح مدیریت جامع تالاب پریشان، 1389: 8).

       طرح حفاظت از تالاب‌های ایران با همکاری مشترک بین سازمان محیط زیست به‌عنوان دستگاه اجرایی ملی (به نمایندگی از دستگاه‌های دولتی ذی‌ربط)، صندوق تسهیلات محیط زیست جهانی و دفتر برنامه توسعه ملل متحد فعالیت خود را با هدف معرفی سازوکار مناسب حذف یا کاهش تهدیدات و پایداری اکوسیستم‌های تالابی از سال 2005 میلادی برای یک دوره هفت‌‌ساله آغاز کرده است. مطابق با اهداف پیش‌بینی شده در سند پروژه این طرح موظف به انجام مطالعات پایه، ایجاد ظرفیت‌های فردی، سیستمی و سازمانی، تدوین برنامه مدیریت و اجرای ‌آن برای سایت‌های پایلوت شامل دریاچه ارومیه، تالاب پریشان و تالاب شادگان و در نهایت بسط تجارب به‌دست آمده در سطح کشور و بهره‌گیری از آن برای تدوین‌ استراتژی‌ و قوانین حفاظت از تالاب‌های کشور است.

       به‌رغم ویژگی‌های این اکوسیستم‌های منحصربه فرد، اهمیت تالاب‌ها در اقتصاد و کیفیت زندگی مردم مورد توجه کافی قرار نگرفته است و تالاب‌های ایران در حال تخریب بوده که این آسیب‌ها منجر به از دست رفتن پرشتاب تنوع زیستی با اهمیت جهانی و نیز کاهش فرصت جوامع محلی و جامعه ایرانی برای امرار معاش پایدار و حفظ منابع برای نسل‌های آینده شده است. مهم‌ترین دلایل چنین تخریبی عبارت‌اند از: تغییرات بیلان آبی، شامل تأثیرات تغییر آب و هوا، تغییر کاربری زیستگاه‌های تالابی به‌ویژه برای کشاورزی و زیرساخت‌ها، آلودگی، تخریب‌ حوضه ‌آبریز، بهره‌برداری ناپایدار (شکار، ماهی‌گیری، چرای دام و ...) و گونه‌های مهاجم غیربومی. بودجه این طرح شامل منابع ملی و منابع بین‌المللی که توسط صندوق جهانی محیط زیست فراهم شده تشکیل می‌شود.

       به‌منظور تأمین و نظارت و راهبری بودجه بین‌المللی طرح، دفتر برنامه توسعه ملل متحد به‌عنوان نماینده صندوق تسهیلات جهانی مسئول کمک به اجرا، نظارت بر عملکرد و توزیع بودجه است. البته علاوه‌بر منابع پیش‌بینی شده اصلی مطابق سند طرح، بهره‌مندی و تأمین منابع جدید از طریق مشارکت‌کنندگان مالی جدید نیز مهیاست که در فاز مطالعات اولیه طرح در مرحله دوم، کشور هلند از طریق پروژه مشترک با وزارت جهاد کشاورزی مشارکت اندکی در این طرح داشته است. همچنین با توجه به ایجاد و تشدید شرایط خشک‌سالی در کشور و آثار بالقوه این شرایط بر تالاب‌های زیر پوشش این طرح در نظر گرفته نشده است، پس از هماهنگی و رایزنی با وزارت امور خارجه و کسب موافقت دفتر برنامه توسعه ملل متحد یک محور جدید با بودجه 200000 دلار از محل منابع دفتر توسعه ملل متحد[21] برای یک دوره دو‌ساله از اواخر سال 2008 به این طرح اضافه شد.

       درزمینه عملکرد مالی طرح با توجه به فعالیت‌های صورت پذیرفته سال 2006، منابع مالی تخصیص‌یافته طرح معادل 1415000000 ریال از منابع ملی و 3736960000 ریال از منابع برنامه توسعه ملل متحد و صندوق تسهیلات جهانی محیط زیست بوده است (گزارش عملکرد فیزیکی طرح حفاظت از تالاب‌های ایران، 1385: 5). شایان ذکر است که براساس رویکرد این طرح و اصول مدیریت زیست‌بومی، برنامه‌های تدوینی در این طرح کاملاً فرابخشی و به‌صورت مشارکتی تهیه شده و همه ذی‌نفعان دولتی و غیردولتی به‌ویژه جامعه محلی و سازمان‌های غیردولتی در تدوین و تکمیل برنامه‌ها مشارکت کامل داشته‌اند.

       طرح حفاظت از تالاب‌های ایران در چارچوب‌های اجرایی پروژه‌های بین‌المللی جزء پروژه‌هایی است که دستگاه مجری ملی دارد؛[22] طبقه‌بندی شده و سازمان محیط زیست به‌عنوان دستگاه اصلی مسئول اجرای این پروژه است (طرح مدیریت جامع تالاب پریشان، 1389: 6ـ5). عمده نتایج به‌دست آمده در سال 2011در جدول ذیل قابل مشاهده است (گزارش پیشرفت سالانه در سال کاری 2011: 2-1).

 

ارزیابی اجرای برنامه مدیریت دریاچه پریشان

ارزیابی اجرای برنامه مدیریت دریاچه ارومیه

اجرانشده: 3.35%

اجرانشده: 43.0%

برنامه‌ریزی‌شده: 13.4%

برنامه‌ریزی‌شده: 10.8%

در حال اجرا: 32.8%

در حال اجرا: 20.4%

اجراشده: 18.5%

اجراشده: 25.8%

منبع: گزارش پیشرفت سالانه طرح در سال کاری 2011: 1-2.

 

       اهداف مدیریتی دریاچه ارومیه باید برای درازمدت تدوین شوند، اما این را نیز باید در نظر داشت که تغییر، اجتناب‌ناپذیر است و به‌ویژه باید به تغییرات اقلیمی توجه کرد. در تعریف این اهداف، مردم باید در مرکز توجه قرار گیرند (برنامه مدیریت جامع دریاچه ارومیه، 1388: 26). بحران کنونی دریاچه ارومیه حاصل برایند شرایط و فعالیت‌ها در کل حوضه آبریز است و به همین دلیل هر اقدامی باید به‌طور یکپارچه و هماهنگ در استان‌های واقع در سطح حوضه اعمال شود. تدوین یک دستورالعمل اجرایی فوری حوضه‌ای برای اختصاص درصدی از آب سدهای موجود در حوضه، به‌عنوان مثال 20 درصد به دریاچه، باعنوان جریان زیست‌محیطی، تا زمانی که شرایط دریاچه تثبیت شده و بهبود یابد، تعیین سقف توسعه منابع آب و اراضی کشاورزی با توجه به قابلیت‌های منابع آب حوضه و در نظر گرفتن لزوم حفظ بقا و پایداری دریاچه ارومیه و تخصیص منابع مالی با اولویت تدوین و اجرای برنامه‌های عملیاتی ارتقا بهره‌وری آب در حوضه آبریز (همان: 41-40).

       همان‌طورکه در ابتدای مباحث ذکر شد، برای احیا و حافظت از تالاب‌های ایران، باید فرایند تصمیم‌گیری از حالت بخشی به فرابخشی تحول یابد و به‌صورت یکپارچه و مشارکتی صورت گیرد. چنین تحولی ایجاب می‌کند فرایند مشارکتی در همه عرصه‌ها، از انتخاب گزینه‌ها، برنامه‌ریزی، اجرا و پایش، به شکلی بارز نمود یافته و جاری شود. اما درعمل گذار از مرحله‌های نخستین فرایند مدیریت مشارکت (یعنی فراخواندن به مشارکت) به مرحله‌های بعدی (یعنی اِعمال مشارکت در تصمیم‌گیری، برنامه‌ریزی، اجرا و پایش) مستلزم صرف زمان و نیز تغییر در نگرش نسبت به ضرورت مشارکتی کار کردن است، در غیر این صورت این‌گونه فعالیت‌ها به مشورت‌جویی محدود می‌شود. ایجاد بستر مناسب برای مشارکت جوامع محلی و دخیل کردن ایشان در فرایند مدیریت تالاب صرفاً با دعوت از ایشان به نشست‌های مدیریتی و مشورتی فراهم نخواهد شد. ایجاد زمینه مناسب برای حضور مؤثر نمایندگان جوامع محلی و توانمندسازی این نمایندگان برای پذیرفتن و ایفای نقش تعیین شده برای ایشان به شکل مطلوب کمک مؤثری به موفقیت مدیریت مشارکتی تالاب می‌کند (سیاح مفضلی، 1391: 124). پروژه بعدی برنامه‌های برنامه توسعه ملل متحد درزمینه محیط زیست کمک به کاهش کربن و بیابان‌زدایی است.

 

5ـ2  طرح ترسیب کربن (بیابان‌زدایی)

امروزه گرم شدن زمین بر اثر انتشار وسیع گازهای گلخانه‌های و تغییرات آب و هوایی حاصل از آن جزء مهم‌ترین موضوعات علمی و مخاطرات زیست‌محیطی جامعه جهانی شده است. در میان گازهای گلخانه‌ای انتشار دی‌اکسید‌کربن وسیع‌تر است. سالانه 3/3 میلیارد تن دی‌اکسید‌ کربن وارد اتمسفر می‌شود، که در‌صورت عدم کنترل در سال 2100 به 150 درصد بیش از حد فعلی خواهد رسید. روند رو به رشد آن در اتمسفر موجب گرم شدن کره زمین طی30 سال اخیر بین 3/0 تا 6/0 درجه سانتیگراد و تأثیرات زیست‌محیطی آن از جمله تغییرات آب و هوایی شامل سیل و خشک‌سالی، ذوب شدن یخچال‌ها، افزایش آلودگی، افزایش بیماری‌ها، مرگ‌و‌میر زودرس و ... بوده است. پروژه ترسیب کربن دشت حسین‌آباد غیناب سربیشه پروژه مشارکتی بین‌المللی ترسیب کربن کار مشترک دولت ایران، برنامه توسعه ملل متحد و تسهیلات زیست‌محیطی جهانی است (فال سلیمان و چکشی، 1389: 3ـ2).

       این پروژه با هدف جهانی ارائه مدل ترسیب کربن در مناطق خشک و نیمه‌خشک، هدف ملی احیای مناطق تخریب یافته منطقه دشت حسین‌آباد غیناب با مساحت 144 هزار هکتار با مشارکت گروه‌های توسعه روستایی و هدف منطقه‌ای بهبود شاخص توسعه ‌انسانی مردم منطقه و توانمندسازی گروه‌های توسعه اجرا شده است. از‌این‌رو بر بسیج و توانمندسازی جامعه‌ محلی‌ به‌عنوان ابزار اساسی‌ برای مدیریت مراتع و فعالیت‌های اقتصادی تکیه دارد. از مهم‌ترین دستاوردهای پروژه بسیج جوامع محلی، تشکیل 39 گروه توسعه روستایی در 25 روستا، ایجاد مشاغل جدید به‌عنوان جایگزین غیر‌وابسته به بهره‌برداری از زمین، احیای بیش از 10 هزار هکتار از مراتع تخریب شده منطقه، بهبود شاخص توسعه ‌انسانی، بهبود وضعیت فرسایش بادی، رسیدن به رقم 1430 کیلوگرم ترسیب کربن در هکتار در سال 1388 به‌رغم وجود خشک‌سالی‌های شدید در منطقه (یاری و فخر، 1391: 2).

       مرحله اول این پروژه در سال 2008، مرحله دوم آن تا سال 2012 ادامه داشته است. به‌طور‌کلی اهداف عمده این پروژه در سه سطح جهانی با هدف سنجش میزان جذب کربن اتمسفری حاصل از فتوسنتز از طریق احیای مناطق بیابانی شده و در نهایت کاهش غلظت این گاز در مقیاس جهانی ـ ملی به‌منظور افزایش بهره‌وری اراضی مناطق خشک و بیابان‌زدایی به طریق احیای مراتع تخریب یافته و دستیابی به روشی برای مدیریت مشارکتی منابع و سطح محلی مشارکت مردم در احیای اراضی، بهبود وضعیت اقتصادی و اجتماعی جوامع محلی و کاهش فقر و بهبود شاخص توسعه انسانی طراحی شده است. مشارکت مردمی پایه محوری پروژه ترسیب کربن است (همان: 7-4). مردان و زنان روستایی با فراگیری دوره‌های آموزشی در مراحل مختلف بذرگیری، ایجاد نهالستان، کاشت و آبیاری درختان در عرصه احیای مراتع مشارکت فعال داشتند. همگام با این مسئله، پروژه، همکاری‌های مختلفی را با کمک مردم منطقه بنیاد نهاد. بنابراین هدف دیگر پروژه بهبود شرایط برابری جنسیتی است، تا بتوان از علایق، نیازها و اولویت‌های زنان و مردان در همه سطوح اجرای برنامه بهره گرفت. در این خصوص در کنار سایر روش‌های مشارکتی معمول، اصلی‌ترین روشی که به‌عنوان یک سازوکار علمی، عملی، موفق و همگام با ساختار اجتماعی منطقه به‌منظور ظرفیت‌سازی و بسیج محلی مورد استفاده قرار گرفته است، تشکیل گروه‌های توسعه روستایی[23] و صندوق‌های اعتباری خرد با هدف افزایش مشارکت روستاییان در فعالیت‌های اجرایی و مالی پروژه است (فال سلیمان و چکشی، 1389: 8).

       به‌عبارت‌دیگر، پروژه ترسیب‌کربن به دنبال توسعه جامعه از طریق خودیاری و بهبود شرایط اقتصادی و اجتماعی ساکنان محلی و دام‌داران و به دنبال آن احیای مراتع تخریب یافته و اعمال مدیریت پایدار و به‌کارگیری شیوه‌های امرار معاش پایدار از طریق تمرکز‌زدایی تصمیم‌گیری‌ها و کنترل سرمایه‌های مادی و طبیعی توسط خود مردم است (حسن‌نژاد، کهنسال و قربانی، 1389: 325). مردان و زنان در قالب این گروه‌های توسعه آموزش‌های لازم و مرتبط اعم از برنامه‌های بهداشت محیط، تنظیم خانواده، آموزش‌های متنوع شغلی‌ که منجر به ‌افزایش بهره‌وری می‌شود را فراگرفتند. برای مصارف خانگی جامعه محلی منابع جایگزین انرژی به‌کار گرفته شد تا نیاز به بوته‌کنی از مراتع برای تأمین سوخت و مصارف دیگر کاهش یابد. پس‌اندازهای کوچک مردم فقیر روستایی در صندوق‌های خرد اعتباری با کمک‌های وام‌های خرد مالی از‌سوی پروژه زمینه اشتغال‌های جنبی متفاوت را فراهم ‌آورد تا به‌تدریج مشاغل جایگزین تدارک دیده ‌شود.

       در پروژه مشارکتی ترسیب کربن به مسئله فقرزدایی با هدف قرار دادن افراد کم‌درآمد و فقیر و همچنین نقش زنان و توانمندسازی آنها برای مداخله در امر تصمیم‌گیری و ایفای عملکردهای جدید اقتصادی و اجتماعی تأکید جدی شده است. به‌طوری‌که فعالیت‌های تولیدی از‌سوی این گروه گسترش قابل توجهی یافت و بازدیدهای متنوعی از کارگاه تولیدی روستایی در سطح کشور برای آنان مهیا شد تا با توجه به علاقه‌مندی‌شان، آموزش‌های رسمی را دریافت و سپس کار جدیدی آغاز کنند و خود به‌عنوان کارآفرین در منطقه به فعالیت بپردازد (فال سلیمان و چکشی، 1389: 9). با توجه به اهداف اقتصادی و اجتماعی مورد نظر در اجرای پروژه ترسیب کربن در منطقه فوق‌الذکر نتیجه مانیتورینگ[24] براساس شاخص‌های مورد بررسی نشان می‌دهد که به‌طورکلی این شاخص‌ها روند مثبت و قابل قبولی داشته‌اند که به این ‌شرح بیان می‌شود:

ـ رشد و بهبود شاخص‌های اجتماعی: نرخ رشد جمعیت طی سنوات مانیتورینگ و پایش پروژه کاهش قابل توجهی داشته و میزان جمعیت شاغل نسبت به جمعیت فعال منطقه روند افزایشی داشته است. مطالعه شاخص‌های جمعیت فعال، جمعیت شاغل، نرخ سرباری و نرخ وابستگی تغییرات قابل ملاحظه‌ای را در سه دوره نشان می‌دهد. این تغییرات در جدول ذیل قابل مشاهده است.

 

بررسی تحولات شاخص‌های اجتماعی آبادی‌های تحت پوشش پروژه ترسیب کربن

شاخص

سال

جمعیت کل (خانوار)

جمعیت کل (نفر)

نرخ رشد جمعیت (درصد)

جمعیت فعال

جمعیت شاغل

نرخ سرباری

نرخ وابستگی

نرخ اشتغال (درصد)

نرخ بیکاری

(درصد)

قبل از شروع پروژه (1382)

358

1760

ـ

962

321

9/4

82/0

4/33

9/15

1385

421

2105

6/4

1197

434

8/4

75/0

2/36

6/15

1386

466

2179

5/3

1247

570

8/3

74/0

7/45

1/15

1387

469

2206

2/1

1289

616

6/3

71/0

7/47

9/14

منبع: مطالعات پایش و مانیتورینگ پروژه ترسیب کربن، 1385، 1386، 1387 تشکیل نهادهای اجتماعی.

 
ـ گروه‌های توسعه‌ روستایی و صندوق‌های خرد اعتباری: یکی از فعالیت‌های مشارکتی مهم که با بسیج و توانمند‌سازی جامعه ‌محلی صورت گرفته حمایت از گروه‌های اجتماعی به‌هم پیوسته در روستاها و صندوق‌های خرد اعتباری (که حاصل پس‌انداز درون‌گروهی اعضاست) بوده که این مسئله از ابعاد اجتماعی، انسانی، مالی و محیطی حائز اهمیت است. جلب مشارکت زنان از نکات بارز این حرکت محسوب می‌شود که در گروه‌های توسعه تشکیل شده‌اند و با ایجاد صندوق‌های اعتباری خاص خود یا مختلط با مردان نقش مهمی را جهت همیاری در فعالیت‌های مستقیم و یا غیرمستقیم با احیا منابع ‌طبیعی به ‌عهده گرفته‌اند. اولویت این صندوق با اقشار کم‌درآمد و زنان روستایی برای رونق فعالیت‌های اشتغال‌زا بوده است.
       تعداد کل وام‌های تولیدی (مانند زنبورداری، بافندگی، قالیبافی، نهال‌کاری، ...) ازسوی پروژه و صندوق‌های‌خرد اعتباری، 270 مورد است. از‌این‌رو رشد وام‌های تولیدی روند مطلوبی داشته است. از مجموع 270 مورد واگذاری وام تولیدی، 33 درصد به اقشار فقیرتر وکم‌درآمد اختصاص یافته است. بی‌شک تشکیل گروه‌های توسعه روستایی از مهم‌ترین دستاوردهای پروژه به‌شمار می‌آید، چراکه این سرمایه اجتماعی مهم چنانچه به‌تدریج اهمیت تلاش‌های جمعی را دریابد پایدار خواهد ماند و نقش مهمی را در آینده ایفا خواهد کرد. این روند تحولات گروه‌های توسعه در جدول ذیل مشاهده می‌شود. پروژه ترسیب کربن با تشویق مردم و واگذاری تسهیلات خاصی‌‌ اقدام به جایگزینی سوخت‌های پاک‌ مانند انرژی‌خورشیدی وگاز به جای استفاده از مراتع و سوخت‌های فسیلی آلوده زا نموده است. میزان مصرف گاز افزایش یافته است (فال سلیمان و چکشی، 1389: 16ـ15).
 

محاسبه شاخص توسعه انسانی و پارامترهای آن در‌سال‌های اجرای پروژه

پارامتر

قبل از 1383

1385

1386

1387

شاخص باسوادی

276/0

287/0

385/0

413/0

شاخص درآمد

327/0

338/0

341/0

358/0

شاخص امید به ‌زندگی

69/0

70/0

71/0

741/0

شاخص توسعه ‌انسانی

431/0

441/0

478/0

504/0

منبع: همان.

 

       نتایج بخش مانیتورینگ پروژه طی سه سال پس از اجرا نشان می‌دهد در بخش اجتماعی رشد و بهبود نسبی شاخص‌های هدف صورت پذیرفته و در بخش اقتصادی با کمک‌های پروژه که در غالب آموزش‌های متنوع و تسهیلات ‌اعتباری به‌صورت وام انجام گرفته است، مردم روستایی فعالیت‌های متنوع تولیدی را راه‌اندازی کرده‌اند که نتیجه آن ایجاد شغل‌های جنبی درآمدزا در کنار فعالیت‌های اقتصادی اصلی آنها بوده است. رشد شاخص توسعه ‌انسانی به‌عنوان پارامتر تلفیقی نیز نشان می‌دهد در‌مجموع فعالیت‌های متنوع پروژه باعث ایجاد روند روبه ‌رشدی در این شاخص شده است. در نهایت این پروژه می‌تواند الگوی مناسب اجرایی در قالب توسعه همه‌جانبه روستایی در سایر نواحی کشور باشد (همان: 20ـ19).

 

5ـ3  برنامه‌ریزی مشارکتی در طرح حبله رود

طرح مدیریت یکپارچه منابع آب و خاک، در سال 1377 با مشارکت معاونت آبخیزداری وزارت جهاد کشاورزی، سازمان برنامه و بودجه و برنامه توسعه ملل متحد در حوزه آبخیز حبله رود واقع در استان‌های تهران و سمنان در چهار حوزه، از جمله آبخیزداری، تعریف شد. از اصلی‌ترین اهداف این طرح، اجرای رهیافت مشارکت‌مدارانه در مدیریت منابع آب و خاک و آبخیزداری به‌عنوان پروژه‌ای پیشتاز، به‌منظور کسب تجربه و بومی‌سازی این رهیافت در کشور بود. طرح حبله رود، مفهوم دیگری از مشارکت را در ایران معرفی کرده و بسط داده است. این مفهوم مبنی‌بر مزایای بهره‌گیری از دانش بومی، بهره‌گیری از اطلاعات محلی، شفافیت در چرخه تصمیم‌گیری است (الماسی، 1385: 1). از مهم‌ترین ویژگی‌های پروژه، مشارکت مردم در نیازسنجی، تعیین اولویت‌ها، تصمیم‌گیری، برنامه‌ریزی، اجرا و نگهداری پروژه‌هاست. حضور فعال زنان در پروژه نیز از دیگر ویژگی‌های پروژه به‌شمار می‌رود. اهداف تحقق یافته براساس موافقت‌نامه در برنامه مدیریت پایدار منابع آب و خاک حبله رود در پروژه آبخیزداری به‌ این شرح است: کنترل رسوب (33370 هکتار)، کنترل فرسایش (19710 هکتار)، مطالعات توجیهی (1200000 هکتار)، کارگاه‌های برنامه‌ریزی مشارکتی (800 کارگاه، احیای‌ مراتع 14500 هکتار)، بذرپاشی و کپه‌گذاری (7500 هکتار)، مدیریت ‌اجرایی (30000 هکتار)، نهال‌کاری (3500 هکتار) (میرکیائی،‌ 1390: 11ـ6).

       در گزارش بررسی گروه مستقل کارشناسی برنامه توسعه ملل متحد که در سند پنج برگی چارچوب همکاری کشوری[25] منعکس شده است، نشان می‌دهد که حدود 60 پروژه همکاری کشوری پروژه حبله رود به هدف نزدیک شده است. این برنامه در مدیریت جامع منابع آب و خاک و هم‌زمان طرح‌ریزی و اجرای مشارکتی، موقعیتی منحصر‌به‌فرد فراهم کرده است. این فرایند مشارکتی برای درک جوامع محلی از آثار آب و خاک بر تخریب محیط زیست و ایجاد فقر در ایران بسیار ابداع‌گونه و در عمل موفق بوده است (سیاح مفضلی، 1391: 158ـ157). در طرح حبله رود، پروژه آبخیزداری، رهیافت مشارکت مردمی با هدف سهیم شدن در دانش و اطلاعات محلی و ایده‌های توسعه‌ای اتخاذ شد. الگوی توسعه پایدار با صحه‌گذاری بر وابستگی متقابل مسائل محیطی و اقتصادی ـ اجتماعی بر لزوم برنامه‌ریزی تلفیقی و مشارکت فعال در تصمیم‌گیری تأکید دارد و مدافعین حقوق بشری با تأکید بر اصل برابری و عدم تبعیض خواستار مشارکت مردم در تصمیم‌گیری‌اند (الماسی، 1385: 2).

       به اتکای تجارب سایر کشورها، تقویت انگیزه‌ مشارکت مردم و ایجاد و گسترش نهادهای مشارکتی در روستا، رهیافت موفقی برای حفظ و توسعه این منابع حیاتی شناخته شده است. مستندات طرح مباحث مربوط به روش‌های ارزیابی مشارکتی به دنبال روشن شدن ناکارآمدی روش‌های برنامه‌ریزی متمرکز و نخبه‌گرایی حاکم بر تفکرات مربوط به توسعه روستایی در برنامه‌ریزی‌ها مطرح شد و به‌تدریج کارشناسان و متخصصان به عدم موفقیت کارهای خود پی بردند و به تجربه دریافتند افراد محلی دارای دانش تفصیلی و درک عمیق از محیط پیرامون خود هستند و این افراد بیرونی هستند که نسبت به مسائل و مشکلات و اولویت‌های جوامع محلی کمتر آگاهی دارند (همان: 5ـ4). جامعه طرح‌های متعددی را در موضوعات غیر از منابع آب و خاک توسعه داد و برخی از آنها نیز به اجرا درآمد و نتایج موفقی نیز حاصل آورد. در رهیافت‌های حقوق بشری، فرایندی که در آن حقی تأمین می‌شود، به‌اندازه نتیجه آن اهمیت دارد.

       رهیافت مذکور بر این موارد تأکید دارد: توانمندسازی و مسئولیت‌پذیری صاحبان حق، شفافیت و عدم تبعیض، افراد صاحبان حق هستند، نه ذی‌نفعان منفعل دریافت‌کننده کمک و خدمات؛ از‌این‌رو، نقش کلیدی و فعالی در توسعه خود دارند (همان: 9ـ8).

       رویکرد حق‌محور به توسعه، چارچوبی مفهومی برای توسعه‌ انسانی است که از نظر هنجاری مبتنی‌بر استانداردهای حقوق بشر بین‌المللی است و عملاً هدف آن ترویج و حمایت از حقوق بشر است. رویکرد حق محور هنجارها، استانداردها و اصول نظام‌ حقوق بشر بین‌المللی را با طرح‌ها، سیاست‌ها و پروسه توسعه ادغام می‌کند. این اصول شامل برابری، انصاف، پاسخ‌گویی، توانمندسازی و مشارکت هستند (What is a Right- Based Approach to Development, 2003). رویکرد حقوق بشری به توسعه را می‌توان به‌صورت توسعه انسانی نگریست، چنانچه به‌نحوی اجرا شود که حقوق بشر را تأمین کند. اما برنامه توسعه سازمان ملل متحد با تکیه بر رویکرد حقوق بشری به توسعه بر تحقق حقوق بشر از طریق توسعه انسانی تأکید می‌کند و این رویکرد به‌وضوح در نحوه و نتایج فعالیت‌های این برنامه در قالب طرح‌ها و پروژه‌ها نمایان است.

 

6  ادغام فعالیت‌های برنامه توسعه ملل متحد در برنامه‌های محیط زیست قانون برنامه توسعه پنج‌ساله

پروژه‌های موفق برنامه توسعه ملل متحد مثل پروژه ترسیب ‌کربن و برنامه‌های کاهش فقر، پروژه صندوق توسعه ‌پایدار و برنامه اعتبارات کوچک بلاعوض، ارائه الگوی رویکرد زیست‌بومی الگویی را برای ادغام فعالیت‌های توسعه انسانی در برنامه‌های حفاظت از محیط زیست ارائه می‌کند که می‌توان در قوانین برنامه‌های توسعه پنج‌ساله آن را مشاهده کرد. در راهبرد توسعه ‌انسانی، حفاظت از محیط ‌زیست عنصر اصلی توسعه‌ پایدار محسوب می‌شود. استراتژی‌های حفاظت از محیط زیست در قوانین برنامه‌های توسعه بدین‌‌شرح‌اند:

       قانون برنامه دوم توسعه بر ضرورت حفاظت از محیط زیست و استفاده بهینه از منابع طبیعی کشور اشاره می‌کند. اهداف برنامه عبارت‌اند از: تأکید بر حفظ، احیا، توسعه و بهره‌برداری اصولی از منابع طبیعی، تدوین ضوابط و استانداردها، معیارها و شاخص‌های لازم محیط زیستی و اصلاح چارچوب حقوقی و قانونی موجود در همه زمینه‌ها با بهره‌گیری از آخرین یافته‌های علمی و هماهنگ با شرایط و امکانات کشور، حفظ و احیای منابع تجدید‌شونده، حفظ گونه‌های کمیاب، جلوگیری از بیابان‌زایی و کوشش در جهت کویر‌زدایی، جلوگیری از فرسایش و آلودگی خاک، هوا، آب‌های سطحی و زیرزمینی و محیط زیست دریایی، جلوگیری از تخریب و انهدام زیستگاه‌های حیات ‌وحش کشور. مواد (104 و 105) قانون برنامه سوم توسعه تأکید خاصی بر حفاظت از محیط زیست و کمک به تنوع گونه‌های حیاتی دارد. مطابق ماده (104) برای حفاظت از محیط زیست و دسترسی پایدار به منابع طبیعی اجرای این امور ضروری است: «دسترسی به منابع طبیعی باید با ظرفیت بهره‌برداری از منابع ‌طبیعی‌ سازگار باشد. بنابراین برای حفظ تنوع زیست دولت باید ضمن حفظ سطح تولید و دسترسی پایدار به منابع طبیعی با اجرای طرح‌هایی از قبیل تعادل دام و مرتع، تأمین سوخت جنگل‌نشینان، عشایر و روستاییان، مشارکت مردم در برنامه‌ریزی را نهادینه سازد، منابع پایه به‌طور یکپارچه مدیریت شود و برای حفظ تنوع زیست تصمیم‌گیری و اقدام کند».

       ماده (105): «کلیه طرح‌ها و پروژه‌های بزرگ‌ تولیدی و خدماتی، در زمان امکان‌‌سنجی، باید براساس استانداردهای زیست‌محیطی تبیین شده توسط شورای عالی حفاظت محیط زیست و دولت مورد ارزیابی قرارگیرد. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مسئول نظارت برحسن اجرای این ماده است» (ماهاندرادو، عرب مازار، 1384: 212ـ211).

       دولت براساس قانون برنامه توسعه چهارم (1388ـ1384) مکلف شد برنامه زمان‌بندی شده حفظ، احیا، اصلاح، توسعه و بهره‌برداری از منابع طبیعی تجدیدشونده را با توجه به این اولویت‌ها تنظیم و به مورد اجرا بگذارد که عبارت‌اند از: اجرای عملیات آبخیزداری، کوشش کامل حفاظتی در جنگل‌های کشور، گسترش مشارکت شوراهای روستایی و بسیج محلی در حفاظت از جنگل‌ها و مراتع، پوشش کامل سوخت‌رسانی به عشایر و روستاییان، تبدیل اراضی بیابانی به زراعی، توسعه فضای سبز، اجرای عملیات کنترل کانون‌های بحرانی بیابان‌زا. همچنین دولت در حفظ محیط زیست و توسعه پایدار تعهداتی را پذیرفت که برخی از این تعهدات عبارت‌اند از:

       1. جلب مشارکت تشکل‌های غیردولتی و سایر بخش‌های جامعه مدنی در حفاظت از محیط زیست و ارتقای استانداردهای زیست‌محیطی و سلامت مردم، بر‌مبنای هدف‌محوری و مسئولیت‌پذیری؛

       2. ایجاد صندوق ملی محیط زیست برای تقلیل آلاینده‌های وارد به محیط زیست و تخریب آن؛

       3. ارائه طرح حفاظت، احیا، بازسازی ذخایر و رفع آلودگی و شیوه‌های بهره‌برداری پایدار از محیط‌های دریایی کشور؛

       4. اجرای برنامه مدیریت زیست‌بومی در زیست‌بوم‌های حساس؛

       5. ارتقای آگاهی‌های عمومی به‌منظور دستیابی به توسعه پایدار؛

       6. گسترش آموزش‌های عمومی و تخصصی محیط زیست، در همه واحدهای آموزشی و مراکز آموزش عالی؛

       7. تدوین نظام اطلاعات زیست‌محیطی کشور در سطوح منطقه‌ای، ملی و استانی (همان: 214ـ213).

       در ایران براساس قانون برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه کشور، سازمان محیط زیست به‌عنوان مرجع اصلی پیاده‌سازی مدیریت زیست‌بومی شناخته شده و در همین راستا استقرار مدیریت زیست‌بومی برای تالاب‌های کشور در قالب طرح حفاظت از تالاب‌های ایران اجرا شده است (سیاح مفضلی، 1388: 4).

       براساس قوانین برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور و همچنین رهیافت‌ها و راهبردهای توسعه روستایی در قانون برنامه سوم توسعه که در آن توسعه پایدار منابع طبیعی با استفاده از مشارکت‌های مردمی مورد تأکید قرار گرفته است، طرح مدیریت یکپارچه منابع آب و خاک در حوزه آبریز حبله رود با جهت‌گیری توسعه روستایی و با هدف جلوگیری از تخریب و فرسایش منابع آب و خاک و بهبود زندگی روستاییان و با تأکید بر استفاده از مشارکت‌های مردمی به‌عنوان یک رهیافت برنامه‌ریزی از پایین به بالا در قالب سه پروژه آبخیزداری، بیابان‌زدایی و تولیدات کشاورزی در روستای نمونه در شهرستان‌های فیروزکوه، دماوند و گرمسار به‌اجرا درآمده است. این طرح با استفاده از کمک‌های مؤسسات وابسته به سازمان ملل از جمله سازمان خواروبار و کشاورزی و برنامه توسعه سازمان ملل متحد و اعتبارات عمرانی کشور به‌اجرا گذاشته شده است (الماسی، 1385: 4). فصل دوازدهم قانون برنامه سوم توسعه تحت عنوان سیاست‌های زیست‌محیطی شامل دو ماده است که، در حوزه فعالیت‌های فرابخشی به مسئله محیط زیست می‌پردازد (دبیری، عباسپور و آزادبخت، 1386: 93). در محتویات قانون برنامه چهارم توسعه حداقل از بعد اندیشه‌ای، سیاستگذاری و قانونگذاری گام‌های آرام برای گذار از توسعه کلاسیک به توسعه پایدار شروع شده است. به‌طوری‌که تلاش کرده است گزینه‌های قابل انتخاب برای مردم را در مورد توسعه پایدار و محیط زیست افزایش دهد و با زمینه‌سازی برای مشارکت و توجه به بخش خصوصی و مدنی در این محورها، برنامه را به برنامه الگوی یادگیری نزدیک سازد و مردم را از گیرنده و دهنده صرف اطلاعات به مشارکت در فرایند مدیریت و برنامه‌ریزی فراخواند، که نشان از همراهی ایران با چالش اساسی جهان درزمینه توسعه پایدار و محیط زیست دارد (رکن‌الدین افتخاری و همکاران، 1388: 60ـ45). طبق ماده (59) قانون برنامه چهارم توسعه به‌منظور تسریع در اجرای برنامه عمل حفاظت و بهره‌برداری از تنوع زیستی کشور دولت موظف است هماهنگی لازم را میان دستگاه‌های ذی‌ربط ایجاد کند. در این ماده قانونی تأکید شده است که شاخص‌های تنوع زیستی کشور باید تا پایان برنامه چهارم توسعه به سطح استانداردهای جهانی نزدیک شود.

       تنوع زیستی نقش بسیار مهمی را در موضوع توسعه پایدار و فقرزدایی ایفا می‌کند و برای رفاه بشری، تمامیت فرهنگی و زندگی ایشان ضروری است. در ماده (67) و بند «الف» از ماده (68) قانون برنامه چهارم مواردی در حفظ تنوع زیستی، طراحی نظام پایش تنوع زیستی، ایجاد نظام اطلاعات تنوع زیستی، تحقیق و بررسی درزمینه احیای زیست‌بوم‌های تخریب شده و تکثیر گونه‌های گیاهی و جانوری در معرض ‌خطر و تهدید، مشخص کردن خلأ‌های اطلاعاتی و تحقیقاتی تنوع زیستی کشور و حمایت از زیست‌بوم‌ها و نیل به مدیریت جامع زمین، آب و منابع زمینی در نظر گرفته شده‌ است.

       در مواد (69 و 70) قانون برنامه چهارم به‌طور کامل کلیه موارد مربوط به جنگل اعم از خروج دام از جنگل و سامان‌دهی جنگل‌نشینان، توسعه فضای سبز، ایجاد تعادل بین دام و مرتع و ... با هدف حفظ و احیا و اصلاح، توسعه و بهره‌برداری از منابع طبیعی تجدید‌شونده در نظرگرفته شده است. در ماده (65) نیز توجه ویژه‌ای به الگوهای تولید و مصرف و دستورالعمل‌های بهینه‌سازی شده که برای نیل به این هدف دولت موظف به تدوین اصول توسعه پایدار بوم‌شناختی شده است. براساس ماده (59) سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مکلف است با همکاری سازمان محیط زیست و سایر دستگاه‌های مرتبط به‌منظور برآورد ارزش‌های اقتصادی منابع طبیعی و زیست‌محیطی و هزینه‌های ناشی از آلودگی و تخریب محیط زیست در فرایند توسعه و محاسبه آن در حساب‌های ملی، نسبت به تنظیم دستورالعمل‌های محاسبه ارزش‌ها و هزینه‌های موارد دارای اولویت از قبیل: جنگل، انرژی، تنوع زیستی، آلودگی زیست‌محیطی در نقاط حساس اقدام کند و در مراجع ذی‌ربط به تصویب رساند. همچنین برای کاهش هزینه‌های دولت و اعمال سیاست‌های مصرف بهینه و محیط‌زیست دولت سبز مواد قانونی (60 و 66) (دولت سبز) و بند «ب» ماده (64) تصویب شد. در این ‌راستا، تأسیس و تقویت نهادهای مالی محیط زیست لازمه هرگونه برنامه بلندمدت خواهد بود. بند «ب» ماده (68) بدین‌منظور مصوب شد (محمدی الموتی، 1384: 91). هیئت وزیران در جلسه مورخ 29/8/1390 بنا به پیشنهاد سازمان حفاظت محیط زیست و به استناد اصل (138) قانون اساسی، آیین‌نامه ارزیابی آثار زیست‌محیطی طرح‌ها و پروژه‌های بزرگ تولیدی، خدماتی و عمرانی را تصویب کرد. ماده (2) این آیین‌نامه بیان می‌کند: «مجریان طرح‌ها موظف‌اند در مرحله امکان‌سنجی و مکان‌یابی آنها گزارش ارزیابی زیست‌محیطی مربوط را تهیه و جهت بررسی و تأیید "کارگروه ارزیابی اثرات زیست‌محیطی" به سازمان ارائه نمایند». ماده (5) این آیین‌نامه نیز اشعار می‌دارد: «سازمان موظف است برای اطلاع مجریان طرح‌ها، محدوده مناطق تحت حفاظت خود را مطابق مصوبات شورای عالی حفاظت محیط زیست و همچنین تالاب‌های بین‌المللی و مناطق حساس ساحلی دریا را به‌صورت نقشه‌های رقومی تهیه و منتشر نماید» (مصوبات هیئت وزیران، 1390).

       معاون اول رئیس‌جمهور تصویب‌نامه شماره 36600/ت35059ه ـ مورخ 1/5/1385 را خطاب به سازمان حفاظت محیط زیست، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، وزارت آموزش و پرورش و سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران به این ‌شرح اعلام کرده است: هیئت وزیران در جلسه مورخ 28/4/1385 بنا به پیشنهاد شورای عالی حفاظت محیط زیست موضوع نامه شماره 1250ـ1 مورخ 4/2/1385 سازمان حفاظت محیط زیست و به استناد بند «الف» ماده (64) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1383 آیین‌نامه اجرایی بند یاد شده را به‌شرح زیر تصویب کرد: آیین‌نامه اجرایی بند «الف» ماده (64) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران:

       ماده (1) ـ «در این آیین‌نامه عبارات و واژه‌های زیر در معانی مشروح مربوط به کار می‌رود: الف ـ آموزش رسمی محیط زیستی: تلفیق هدفمند و نظام‌مند موضوعات محیط زیستی در دروس مقاطع و پایه‌های مختلف آموزش تحصیلی و همچنین در رشته‌های مختلف آموزش عالی به‌نحوی‌که آموزه‌های دانش آموزان و دانشجویان در بروز رفتار و تصمیم‌گیری سازگار با محیط زیست مؤثر واقع شوند. ب ـ آموزش غیررسمی محیط زیستی: آموزش مستقیم و غیرمستقیم گروه‌های مختلف اجتماعی در خارج از نظام آموزش رسمی (کارمندان، کارگران، مدیران دولتی و غیردولتی و نظایر آنها) به‌نحوی‌که با گذشت زمان رویکرد، رفتار و تصمیم‌گیری آنها با حفاظت از محیط زیست سازگاری بیشتری یابد».

       ماده (2) ـ «کارگروهی‌ با مسئولیت سازمان حفاظت ‌محیط ‌زیست و با عضویت نمایندگان تام‌الاختیار وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فن‌آوری، آموزش و پرورش، جهاد کشاورزی، صنایع و معادن، نفت، نیرو، فرهنگ و ارشاد اسلامی، بهداشت، درمان و آموزش ‌پزشکی، مسکن و شهرسازی، ارتباطات و فن‌آوری اطلاعات و سازمان‌های صدا و سیما و مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تشکیل می‌شود. وظایف این کارگروه تدوین برنامه عمل ارتقای آگاهی‌های محیط زیستی براساس‌ اسناد بالادستی از جمله سند فرابخشی قانون برنامه چهارم توسعه کشور در میان گروه‌های مخاطب هریک از مخاطبین دستگاه‌های یاد شده و دیگر گروه‌های اجتماعی می‌باشد. این برنامه‌ها می‌بایست شامل اولویت‌بندی گروه‌های مخاطب، محتوای آموزشی با تأکید بر نیازهای محلی از قبیل زیست‌بوم‌ها، فنون مؤثر پیام‌رسانی با توجه به ماهیت گروه‌های مخاطب باشد» (تصویب‌نامه هیئت وزیران، 1385).

       قانون برنامه پنجم توسعه در ماده (187) بیان می‌دارد: «به دولت اجازه داده می‌شود به‌منظور حفاظت، احیا و بهره‌برداری پایدار از محیط زیست، منابع طبیعی و تنوع زیستی حداکثر تا پایان سال دوم برنامه نسبت به مواردی مثل تدوین و اجرای برنامه مدیریت یکپارچه زیست‌بومی و برنامه عملیاتی حفاظت و بهره‌برداری پایدار از تنوع زیستی زیست‌بوم‌های حساس و شکننده کشور، اصلاح اساسنامهصندوق ملی محیط زیست، اقدام قانونی انجام دهد» (معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور، 1389: 185).

       ماده (189) ـ «سازمان حفاظت محیط زیست مکلف است: در راستای ارتقای آگاهی‌های عمومی و دستیابی به توسعه پایدار به‌منظور حفظ محیط زیست و با تأکید بر گروه‌های اثرگذار و اولویت دار از ابتدای برنامه پنجم توسعه اقتصاد، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، آیین‌نامه اجرایی مربوط را با پیشنهاد شورای عالی حفاظت محیط زیست به تصویب هیئت وزیران برساند. کلیه دستگاه‌های ذیربط، رسانه‌های دولتی و صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران ملزم به اجرای برنامه‌های آموزشی بدون دریافت وجه موضوع این ماده قانونی می‌باشند».

       ماده (191) ـ «برنامه مدیریت زیست‌بومی در زیست‌بوم‌های حساس، به‌ویژه دریاچه ارومیه تهیه و به مرحله اجرا درمی‌آید. سازمان حفاظت محیط زیست با همکاری معاونت و وزارتخانه‌های نیرو و جهاد کشاورزی، آیین‌نامه اجرایی این ماده را تهیه و به تصویب هیئت وزیران می‌رسانند. به‌منظور جلوگیری از شکار بی‌رویه و نابودی تنوع زیستی، دولت مکلف است با همکاری مراجع ذی‌ربط در نیروهای مسلح جمهوری اسلامی ایران ترتیبی اتخاذ نماید تا ضمن محدود کردن پروانه حمل اسلحه شکاری و بازنگری در ضوابط صدور پروانه‌های مذکور، تعداد سلاح‌های شکاری را متناسب با جمعیت قابل برداشت از حیات وحش به تشخیص سازمان حفاظت محیط زیست برساند و نسبت به جمع‌آوری سلاح‌های غیرمجاز تا پایان برنامه اقدام نماید» (همان: 187ـ186).

       ماده (193) ـ «سازمان حفاظت محیط زیست مکلف است تمهیدات لازم را برای کاهش آلودگی هوا تا حد استانداردهای جهانی با اولویت شناسایی کانون‌های انتشار ریزگردها و مهار آن، کنترل و کاهش میزان انتشار گازهای گلخانه‌ای را فراهم آورد. از سال دوم برنامه، هرگونه بهره‌برداری صنعتی و معدنی جدید از تالاب‌های داخلی مطلقاً ممنوع است. با توجه به شرایط ویژه تالاب‌های کشور از‌منظر اقتصادی، کشاورزی، زیست‌بومی، تنوع زیستی وگردشگری و وجود مراتع و اراضی زراعی مطلوب در اطراف آنها و وجود چالش‌های جدی در تخصیص منابع آب در این مناطق و به‌طورکلی، پیچیدگی و شکنندگی زیست‌بوم طبیعی این مناطق، دولت مکلف است در سال اول برنامه، با سامان‌دهی مجدد سازمان‌های موجود در بخش‌های آب، کشاورزی، منابع طبیعی، محیط زیست و گردشگری، نسبت به اعمال مدیریت یکپارچه با مشارکت بهره‌برداران در دشت‌های اطراف این تالاب‌ها اقدام نماید. شهرداری شهرهای بالای دویست هزار نفر جمعیت و شهرهای ساحلی و شهرهای حاشیه تالاب‌های داخلی در راستای مدیریت پسماند شهری موظف‌اند تا پایان سال چهارم برنامه، پسماندهای خود را با روش‌های نوین و فن‌آوری‌های جدید با اولویت روش‌های آلی ارگانیک از قبیل کرم پوسال بازیافت نمایند. از سال پایانی برنامه، هرگونه دفن پسماندها در این‌گونه شهرها مطلقاً ممنوع است» (همان: 189).

       در این راستا تفاهم‌نامه همکاری مشترک بین برنامه توسعه ملل متحد و سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های وزارت کشور در‌خصوص توانمند‌سازی جوامع محلی و دهیاری‌ها به‌منظور توسعه سیستم مدیریت پسماندهای روستایی ایجاد شد. زمان اجرای طرح از سال 1386 شروع و تا 1388 ادامه داشت. این تفاهم‌نامه در 8 ماده و یک تبصره تنظیم شد (http://www.undp.ir, 2014). پس از ذکر قوانین برنامه توسعه پنج‌ساله در راستای حفظ و پایداری محیط زیست، به بحث و بررسی پروژه‌های برنامه توسعه ملل متحد در راستا و تقویت این قوانین در ایران می‌پردازیم. برخی از مهم‌ترین عناوین پروژه‌های برنامه توسعه ملل متحد در این راستا عبارت‌اند از: پروژه تدوین استراتژی و برنامه اقدام ملی حفاظت از تنوع زیستی، پروژه حفاظت از یوزپلنگ آسیایی و زیست‌بوم‌های مرتبط، پروژه حفاظت از تنوع زیستی در اکوسیستم‌های کوهستانی زاگرس، پروژه حفاظت از تالاب‌های ایران، پروژه توانمندسازی و تقویت اداری برای هماهنگی اجرای پروتکل مونترال در کشور، پروژه تقویت و بهبود مدیریت کیفیت هوا در تهران بزرگ، بیابان‌زدایی، برنامه زیست‌محیطی دریای خزر، پروژه توانمند‌سازی ایران در ارائه اولین گزارش ملی تغییرات آب و هوا به سازمان ملل متحد، پروژه توانمندسازی برای تدوین قانون ملی ایمنی زیستی (محمدی الموتی، 1384: 131). قبل از پرداختن به این پروژه‌ها به برخی از چالش‌های برنامه‌های زیست‌محیطی در ایران می‌پردازیم.

 

7  چالش‌های برنامه زیست‌محیطی در قانون برنامه توسعه پنج‌ساله

بدیهی است توسعه بلند‌مدت منطقه‌ای و ملی و حفاظت از منافع عمومی با توجه به آثار بیرونی اقتصادی منفی کم‌بازده بودن برخی از فعالیت‌های زیست‌محیطی در کوتاه مدت و ناکافی بودن منابع تخصیص‌یافته نیاز به توسعه سرمایه‌گذاری و حمایت‌های مالی زیست‌محیطی را دوچندان کرده است (همان: 91). بنابراین تا تحقق ارزش‌ها و اصول بنیادین توسعه پایدار باید بیشتر تلاش شود (United Nations Development Program, 2012: 33).

       برخی از مواد قانون برنامه چهارم که جنبه دائمی ندارند ولی اساس تحقق اهداف زیست‌محیطی محسوب می‌شوند، ‌باید از حالت موقت پنج‌ساله خارج و به‌صورت دائمی درآیند. در‌عین‌حال اقتصاد محیط زیست، مقوله‌ای زیربنایی است و نیازمند یک سیاستگذاری کلان در قالب قانون مستقل است (دبیری، عباسپور و آزادبخت، 1386: 100). مشکلات زیست‌محیطی ناشی از بخشی‌نگری در مدیریت است، برای مثال بخشی‌نگری در سدسازی باعث نابودی تالاب‌ها می‌شود، زیرا این سازه‌های عظیم آبی بدون در نظر گرفتن حق آبه تالاب‌ها و زیست‌بوم‌های پایین دست اجرا شده است (خدیوی، 1391: 2). ازآنجا‌که اقدامات انجام شده در سطح حوضه آبخیز بر دریاچه اثر می‌گذارند، دریاچه ارومیه باید، در چارچوب حوضه آبریز آن مدیریت شود. این بدان‌معناست که سه استانی که در حوضه آبریز سهیم هستند، ‌باید رویکردی مشترک اتخاذ کنند. تأثیر فعالیت‌های مدیریتی بر اکوسیستم‌های همجوار نیز باید به‌دقت مورد توجه قرار گیرد. اهداف مدیریتی دریاچه ارومیه باید برای بلندمدت تدوین شوند، اما این را نیز باید مدنظر داشت که تغییر، اجتناب‌ناپذیر است به‌ویژه باید به تغییرات اقلیمی توجه کرد. در تعریف این اهداف، مردم باید کانون توجه قرار گیرند.

       مدیریت باید تمرکززدایی و به پایین‌ترین سطوح ممکن منتقل شود. این بدان‌معنی است که نهادهای استانی باید مسئول مدیریت دریاچه ارومیه، و جوامع و نهادهای محلی مسئول مدیریت تالاب‌های اقماری باشند. بنابراین جوامع محلی ‌باید کاملاً در حفاظت و مدیریت دریاچه و تالاب‌های اقماری آن دخیل باشند (برنامه مدیریت جامع دریاچه ارومیه، 1388: 27ـ26). بحران کنونی دریاچه ارومیه حاصل برایند شرایط و فعالیت‌ها در کل حوضه آبریز است و ازاین‌رو هر اقدامی باید به‌طور یکپارچه و هماهنگ در استان‌های واقع سطح حوضه اعمال شود. شاید بتوان گفت مهم‌ترین پروژه‌های برنامه توسعه ملل متحد در ایران در راستای تحقق هدف‌هایی از جمله دستیابی به محیط زیست پایدار شکل گرفته است.

 

8  نتیجه‌گیری

حقوق در معرض خطر در فرایند توسعه نه تنها حق بر سلامتی، حق مسکن، اشتغال، حقوق مدنی و سیاسی که برای توسعه مشارکتی، عادلانه و منصفانه ضروری هستند شامل می‌شود؛ بلکه شامل حق بر محیط زیست سالم نیز می‌شود. الگوی بسیج اجتماعی برای اولین بار به‌عنوان تکنیک فقرزدایی در استان سیستان و بلوچستان و سپس در حبله رود و پروژه منارید، کرمان، بم، لرستان به ‌اجرا درآمد که موفق‌ترین آن پروژه ترسیب کربن در خراسان جنوبی است. نتیجه‌های موفق این الگو باعث شد تا این تکنیک گسترش یافته و در همه پروژه‌های برنامه توسعه ملل متحد، مثل پروژه‌های محیط زیستی، بهداشت، توسعه جوامع محلی به‌کار گرفته شود. یکی از حوزه فعالیت برنامه توسعه ملل متحد کمک به پایداری محیط زیست و دستیابی به امنیت زیست‌محیطی است. در مواجهه با چالش‌های زیست‌محیطی، برنامه توسعه ملل متحد از طریق انتقال تجارب موفق سایر کشورها و ایجاد سازوکارهای لازم برای گسترش همکاری‌ها درزمینه حفاظت از محیط زیست در سطوح منطقه‌ای و بین‌المللی، نقش مؤثری ایفا کرده است. رویکرد مدیریت زیست‌بومی به‌عنوان یک تجربه موفق از رویکردهای جدید مدیریت محیط زیست به‌صورت گسترده در دنیا مطرح شده است. این رویکرد، الگویی را برای ادغام فعالیت‌های توسعه انسانی در برنامه‌های حفاظت از محیط زیست ارائه می‌کند.

       برنامه توسعه ملل متحد در انتقال دانش و تجارب بین‌المللی در‌خصوص رویکرد زیست‌بومی به کشور از طریق مشاوران برجسته بین‌المللی، سپس درزمینه پیاده‌سازی و اجرای رویکرد زیست‌بومی در مدیریت تالاب‌ها و در به اشتراک گذاشتن دستاوردهای و درس‌های آموخته حاصل از اجرای طرح در سایت‌های منتخب کمک کرده است. در ایران براساس قانون برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه کشور، سازمان محیط زیست به‌عنوان مرجع اصلی پیاده‌سازی مدیریت زیست‌بومی شناخته شده و در همین راستا استقرار مدیریت زیست‌بومی برای تالاب‌های کشور در قالب طرح حفاظت از تالاب‌های ایران اجرا شده است. در محتویات قانون برنامه چهارم توسعه از بعد اندیشه‌ای، سیاستگذاری و قانونگذاری گام‌های آرام برای گذار از توسعه کلاسیک به توسعه پایدار شروع شده است. به‌طوری‌که تلاش کرده است گزینه‌های قابل انتخاب برای مردم را در مورد توسعه پایدار و محیط زیست افزایش دهد و با زمینه‌سازی برای مشارکت و توجه به بخش خصوصی و مدنی در این محورها، برنامه را به برنامه الگوی یادگیری نزدیک سازد و مردم را از گیرنده و دهنده، صرف، اطلاعات به مشارکت در فرایند مدیریت و برنامه‌ریزی فراخواند، که نشان از همراهی ایران با چالش اساسی جهان درزمینه توسعه پایدار و محیط زیست دارد، که این همان الگوی ارائه شده توسط برنامه توسعه ملل متحد است. طرح‌ها و پروژه‌های برنامه توسعه ملل متحد سعی دارد هم‌راستا با این قوانین، ظرفیت‌ مدیریتی‌ دولت برای حفظ محیط زیست پایدار را ارتقا دهد. مهم‌ترین دستاورد این طرح‌ها تغییر نگرش مردم و مسئولان برای حفظ تالاب‌ها و نهادینه کردن رویکرد مدیریت یکپارچه تالاب‌ها در سطح کشور است.

       قانون برنامه چهارم توسعه با محور قرار دادن دانایی در امر توسعه بر مواردی همچون توسعه فن‌آوری، رقابت‌پذیری اقتصاد و رشد پایدار اقتصادی تأکید دارد. همچنین مقولاتی مانند ایجاد فرصت‌های برابر برای همه، ارتقای ظرفیت‌ها، توانمندسازی فقرا، در این برنامه مدنظر قرار گرفته‌اند. تأکید و صراحت قانون برنامه چهارم بر این موارد بیان‌گر این مسئله است که در نگرش دست‌اندرکاران تدوین برنامه ابعاد توسعه پایدار، جایگاه روبه رشدی داشته است. ارتقای نسبی سطح درآمد سرانه و شاخص توسعه انسانی از ویژگی‌هایی است که درسند چشم‌انداز افق 1404 نیز مد‌نظر قرار گرفته است. با وجود این هرگونه کاستی و نقص در نظام قانونگذاری و بودجه‌ریزی می‌تواند به‌عنوان چالشی در برابر نحوه اجرایی شدن قوانین برنامه‌های توسعه‌ای و محدودیتی برای فعالیت‌های برنامه توسعه ملل متحد محسوب شود.

       عواملی مانند حمایت مالی ناکافی، تأخیرات اداری در بررسی و تصویب پروژه‌های پیشنهاد شده توسط دفتر برنامه توسعه ملل متحد، تمهیدات متناقض عملیاتی و برنامه‌ریزی از قبیل اینکه چرخه‌های برنامه‌ریزی و مالی دولت و دفتر برنامه هم‌زمان نیستند، ظرفیت‌های فنی و منابع ناکافی در گروه‌های تخصصی می‌تواند از چالش‌های پیش روی فعالیت‌های برنامه توسعه در اجرای پروژه‌ها ـ که نیاز به تأمین منابع مشترک از برنامه توسعه و دولت دارد ـ ‌باشد. درصورتی‌که منابع مالی ملی با ردیف بودجه‌ای مشخص برای حمایت از فعالیت‌های این قبیل پروژه‌ها پیش‌بینی نشده باشد، فراهم کردن منابع در زمان اجرای فعالیت‌ها با چالش‌هایی روبه‌رو خواهد بود.

       یکی از پیشنهادها برای حل این مشکل ایجاد و تصویب یک برنامه ملی در درون سیستم مالی دولتی است که از فعالیت‌های مشترک پروژه حمایت و منابع مالی را در سازوکاری مطمئن‌تر فراهم می‌کند. فرایند تدوین و ارائه طرح ملی باید به‌نحوی برنامه‌ریزی شود که در زمان مقرر در فرایند تدوین برنامه توسعه کشور قرار گیرد. درصورتی‌که طرح در زمان مقرر برای ارائه آماده نشود، به برنامه‌های سال بعد انتقال می‌یابد و دسترسی به بودجه برنامه‌ریزی شده عملاً در آن سال مالی مشکل قابل حصول خواهد شد. در برخی موارد، برنامه مدون و از پیش تدوین‌شده‌ای برای هزینه‌کرد بودجه دولتی در بخش آموزش وجود ندارد و از‌آنجا‌که موضوع آموزش یکی از مهم‌ترین موضوعات مطرح در نهادینه‌سازی دستاوردهای طرح‌های برنامه توسعه ملل متحد است، ازاین‌رو عدم توجه کافی به این برنامه‌ریزی‌ها و انجام این اقدامات به‌عنوان یک چالش جدی محسوب می‌شود.

 



[1]. Functionalism

[2]. Institutionalism

[3]. High Politics

[4]. Low Politics

[5]. Conference on the Human Environment

[6]. UN Confrance on Environment and Development

[7]. A/Res/50/184

[8]. A/148/935

[9]. Agenda Pour Le Development

[11].World Commission on Environment and Development (WCED)

[13]. Expanded Programme of Technical Assistance

[14]. United Nations Special Fund

[15]. Country Program (CP)

[16]. Country Program Action Plan(CPAP)

[17]. GFATM

[18]. همکاری جنوب ـ جنوب عنصرمهمی از همکاری‌های بین‌المللی برای توسعه است که موقعیت رشد برای کشورهای در حال توسعه را در پیگیری‌های فردی و جمعی آنها از تداوم رشد اقتصادی و توسعه پایدار ارائه می‌کند. همکاری جنوب ـ جنوب اشکال مختلف و رو به تحول را از جمله تبادل دانش و تجربه، آموزش، انتقال تکنولوژی، همکاری‌های مالی و اقتصادی و انواع مشارکت به‌خود می‌گیرد. این همکاری دارای رویکردی با شرکای متعدد شامل همکاری میان سازمان‌های غیردولتی، بخش خصوصی، بخش‌های مردم‌نهاد، دانشگاه‌ها و ... است.

[19]. SG-P

[20] .GEF

[21]. Track

[22].NEX

[23]. VDG

[24]. اصطلاح پایش یا مانیتورینگ به نوعی از اطلاعات حاصل از فعالیت پروژه‌ها اطلاق می‌شود که به دنبال میزان تحقق اهداف پیش‌بینی شده است.

[25]. Country Cooperation Framework (CCF)